Minder Thomas · Ständerat · 2022-06-16

Wortprotokoll

Die Schweiz ist letzten Donnerstag in den Sicherheitsrat der UNO gewählt worden, dies als nichtständiges Mitglied für die kommenden zwei Jahre. Während die Schweiz ihre Kandidatur vor einem Jahrzehnt minutiös aufgegleist und geplant hat, hat sie respektive haben wir in einem anderen Bereich die Hausaufgaben noch nicht ganz zufriedenstellend gemacht. Dieser Bereich betrifft das innerstaatliche Verhältnis zwischen der obersten Gewalt im Bunde, also uns, und der Exekutive. Die Organe der UNO und ihre Unterorganisationen und Kommissionen verabschieden jährlich etwa 2000 Resolutionen und Entscheide. Es ist klar, dass der EDA-Delegation in New York dabei ein Handlungsspielraum gewährt werden muss.

Mit der Mitgliedschaft im Sicherheitsrat sind wir fortan nicht mehr nur eine Stimme von 193, sondern eine von 15. Noch viel wichtiger ist: Während selbst Resolutionen der UNO-Generalversammlung völkerrechtlich keine bindende Wirkung nach sich ziehen, ermächtigt Kapitel VII der UNO-Charta den Sicherheitsrat, bei Bedrohung oder Bruch des Friedens und bei Angriffshandlungen Massnahmen zu erlassen, sogenannte Zwangsmassnahmen. Diese entfalten für die Staatengemeinschaft und insbesondere für die betroffenen Länder völkerrechtlich bindende Wirkung.

Die zentrale Frage, die sich nun stellt und die im Mittelpunkt meines Vorstosses steht, ist folgende: Soll der Bundesrat alleine über solche bindenden völkerrechtlichen Massnahmen oder gar militärische Interventionen entscheiden? Wäre es nicht angebracht, bei einer so zentralen Frage das Parlament mit einzubeziehen? Auch demokratiepolitisch wäre es für das Bild der Schweiz nach aussen, für das Bild der Schweiz in der Staatengemeinschaft, extrem wichtig, so zentrale, völkerrechtlich bindende Entscheide demokratisch breiter, also im Parlament, absegnen zu lassen. Der Sicherheitsrat kann Sanktionen wie Reiserestriktionen oder Waffenexportverbote erlassen oder auch UNO-Friedensoperationen starten. Nach [PAGE 575] dem Russland-Krieg sollte auch das Parlament einer UNO-Friedensoperation zustimmen können und nicht nur der Bundesrat.

Gemäss Artikel 42 der Charta kann der Sicherheitsrat "mit Luft-, See- oder Landstreitkräften die zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Massnahmen durchführen". Er kann in extremis eine militärische Intervention autorisieren. Das können "Demonstrationen, Blockaden und sonstige Einsätze der Luft-, See- oder Landstreitkräfte von Mitgliedern der Vereinten Nationen" sein. Seit der Gründung der UNO 1945 sind solche Interventionen erst dreimal autorisiert worden: während des Korea-Kriegs 1950 bis 1953, im ersten Golfkrieg 1990 und in Libyen 2011.

Die vorliegende Motion zielt also nur auf die äusserst seltenen, aber dafür sehr weitgehenden Resolutionen für eine militärische Intervention ab. Mein Vorstoss ist also mehr als verhältnismässig. Er will das Parlament als höchste Instanz im Lande lediglich im seltenen, aber weltpolitisch bedeutendsten Fall mit einbeziehen. Die Motion verlangt nicht einmal eine gesetzliche Anpassung. Die gesetzlichen Grundlagen für den Miteinbezug der Legislative sind in der Bundesverfassung längst gegeben: Zwar vertritt der Bundesrat die Schweiz nach aussen, doch gemäss Artikel 166 der Bundesverfassung beteiligt sich die Bundesversammlung an der Gestaltung der Aussenpolitik.

Wie hier genau vorgegangen werden soll, definiere ich bewusst nicht. Die extrem seltene Resolution für eine militärische Intervention kommt nicht über Nacht. Die Lage spitzt sich zu, das wird nicht in 48 Stunden entschieden. Eine solche Verschärfung bahnt sich innert Wochen an. UNO-Resolutionen werden bekanntlich verschärfend hochgefahren. Es bleibt also genügend Zeit, um die Bundesversammlung zu konsultieren. Die letzte militärische Intervention, jene im Libyen-Konflikt, passierte 2011 mit der Resolution 1973. Es[NB]dauerte drei Wochen - vom 26.[NB]Februar bis zum 17.[NB]März 2011 -, bis sich der UNO-Sicherheitsrat für diesen militärischen Schlag entschieden hatte.

Wenn es zeitlich nicht möglich wäre, auf den Entscheid der Bundesversammlung zu warten, so müsste der Bundesrat zumindest die für die Aussenpolitik zuständigen Kommissionen konsultieren. Die Kaskade des Einbezugs des Parlamentes ist in Artikel 152 Absatz 3 des Parlamentsgesetzes schon parlamentsrechtlich zwingend vorgesehen: "Der Bundesrat konsultiert die für die Aussenpolitik zuständigen Kommissionen zu wesentlichen Vorhaben [...]." Wo, wenn nicht beim Erlass von militärischen Sanktionen, ist von Wesentlichkeit auszugehen? Auch der Bundesrat räumt in seiner Antwort ein, dass er, gestützt auf Artikel 152 des Parlamentsgesetzes, die Präsidenten der APK vorgängig konsultieren würde. Dieses Zugeständnis ist erfreulich, genügt aber freilich nicht, da die APK-Präsidenten oder -Präsidentinnen nur dann zu konsultieren sind, wenn die Kommissionen nicht rechtzeitig angehört werden können. Die Konsultation der Präsidenten steht als zwingende Forderung schon jetzt in Artikel 152 des Parlamentsgesetzes. Der Bundesrat muss das schon heute machen.

Wie gesagt, das Parlamentsgesetz sieht eine Kaskadenordnung vor. Der Bundesrat darf nicht einfach von vornherein bloss an die Präsidenten gelangen. Vielmehr ist, soweit es die Dringlichkeit erlaubt, das Parlament als Ganzes mit einzubeziehen oder sonst immerhin die Kommissionen.

Ich bin mir bewusst, dass andere Staaten nicht so weit gehen. In den meisten Ländern hat das Parlament in der Aussenpolitik wenig bis gar nichts zu sagen. Der Unterschied ist aber, ich wiederhole es, dass wir nun einmal den erwähnten Artikel 166 der Bundesverfassung und Artikel 152 des Parlamentsgesetzes haben, die von unseren früheren Kolleginnen und Kollegen errungen worden sind. Es liegt nun an uns, auf diese uns zugewiesenen Kompetenzen zu pochen und das Heft in Sachen UNO-Sicherheitsrat nicht komplett aus der Hand zu geben. Der UNO-Sicherheitsrat ist aussenpolitisch eine Weltbühne. Da dürfen das Parlament und die Aussenpolitischen Kommissionen nicht aussen vor stehen.

In diesem Sinne bitte ich um Zustimmung zur Motion.