Amaudruz Céline · Nationalrat · 2022-09-29

Wortprotokoll

L'imposition du logement dont nous allons parler ce matin est discutée depuis 2013. Notre commission a eu l'occasion d'aborder cette thématique à maintes reprises, mais ce sont bien les débats des séances des 9 novembre 2021, 24 janvier 2022, 6 mai 2022 et 16 août 2022 qui ont permis d'aboutir à la discussion de ce jour sur l'initiative parlementaire 17.400, "Imposition du logement. Changement de système".

Permettez-moi un bref rappel historique. C'est le 9 janvier 2017 que la Commission de l'économie et des redevances du Conseil des Etats a analysé la motion Egloff 13.3083, "Sécurité du logement. Droit d'option irrévocable quant à la valeur locative". Cette motion prévoyait l'abolition de la valeur locative. La motion a été rejetée et remplacée par une initiative parlementaire de commission qui prévoyait l'abolition de la valeur locative. La commission du Conseil des Etats a donné suite à cette initiative parlementaire le 2 février 2017, par 11 voix contre 0 et 1 abstention.

Notre commission a décidé, quant à elle, d'y donner suite le 14 août 2017. La commission du Conseil des Etats a ensuite défini les valeurs de référence lors de trois séances. L'avant-projet a été examiné et approuvé le 14 février 2019. La consultation a ensuite duré du 5 avril 2019 au 12 juillet 2019. Elle a été très controversée et n'a pas permis de dégager une position claire.

Après la décision prise par le Conseil des Etats en date du 21 septembre 2021, la commission du Conseil national a entamé les délibérations le 18 novembre 2021 en prenant connaissance du rapport sur les résultats de la consultation, de l'avis bien évidemment du Conseil fédéral, daté du 25 août 2021, et de celui des participants aux diverses auditions.

Le 8 novembre 2021, ce fut le débat d'entrée en matière. Notre commission a d'abord entendu le porte-parole de la commission du Conseil des Etats. Après une discussion très animée, la commission a décidé, par 17 voix contre 6 et 2 abstentions, d'entrer en matière sur le projet.

La majorité de la commission a estimé en effet que non seulement le système actuel est difficilement compréhensible pour une grande partie de la population, mais que, en plus, il engendre un travail considérable. Si notre commission est consciente que certains points doivent encore être clarifiés pour que le projet soit viable, elle a considéré que la version adaptée par le Conseil des Etats est dans l'ensemble susceptible de réunir une grande majorité.

Une partie de la majorité a indiqué toutefois que son soutien dépendra de la forme concrète que prendra le projet en fin de compte. Ont notamment été mentionnés un véritable changement de système pour les résidences secondaires et une réduction supplémentaire des incitations à l'endettement. Une minorité de la commission, elle, a considéré aussi que le système actuel n'était pas satisfaisant, car il génère de mauvaises incitations et qu'il est difficilement compréhensible. A ses yeux, cependant, le projet adopté par le Conseil des Etats n'aura pas pour effet de réduire l'endettement brut et il fera perdurer les inégalités entre locataires et propriétaires. Selon la minorité, il faut par ailleurs déjà s'attendre à des pertes de recettes considérables en raison d'autres allégements fiscaux.

Dans la perspective de sa séance de janvier, la commission a chargé l'administration de clarifier différents points concernant notamment les conséquences économiques d'un changement de système, l'élaboration d'une réglementation applicable aux cas de rigueur pour les retraités ayant un revenu modeste ou encore les possibilités de compensation pour les cantons qui comptent un nombre élevé de résidences secondaires.

Lors de sa séance du 24 janvier 2022, la commission s'est à nouveau penchée sur le changement de système d'imposition de la valeur locative. La commission a chargé l'administration de procéder à des clarifications supplémentaires. Elle l'a notamment priée d'envisager différentes options qui permettraient un allégement fiscal, en particulier pour les personnes à bas revenu qui ont largement remboursé leur hypothèque. Il s'agit en outre de déterminer comment l'égalité de traitement entre propriétaires et locataires peut être garantie.

Enfin, notre commission a souhaité que l'administration lui fournisse des informations complémentaires concernant le fonctionnement de la déduction des intérêts passifs. Compte tenu de l'ampleur des travaux de clarification demandés, elle a décidé de suspendre la discussion jusqu'à sa séance de mai.

Le 6 mai 2022, nous avons commencé la discussion par article. La Commission de l'économie et des redevances du Conseil national a procédé à une première discussion par article du projet. Vu la complexité de l'objet, elle a confié de nouveaux mandats à l'administration et décidé de procéder [PAGE 1801] à une deuxième lecture lors de sa séance du mois d'août. Sa position diverge de celle du Conseil des Etats. La commission du Conseil national propose ainsi un changement de système général pour inclure également les résidences secondaires; d'une part, pour des raisons liées à la charge administrative et, d'autre part, afin de combler des lacunes fiscales.

Par 19 voix contre 4 et 2 abstentions, la commission propose également de continuer de permettre des déductions au niveau fédéral, pour les mesures destinées à économiser de l'énergie et pour les démolitions, alors que le Conseil des Etats ne voulait maintenir cette possibilité qu'au niveau cantonal. La commission fait valoir que le parc immobilier suisse est relativement vétuste et qu'il est nécessaire d'encourager les assainissements énergétiques. Par 12 voix contre 10 et 2 abstentions, la commission veut aussi permettre des déductions pour les frais de remise en état.

S'agissant de la déduction des intérêts passifs, la commission plaide en faveur d'une solution plus généreuse que celle du Conseil des Etats: des déductions jusqu'à 100 pour cent du rendement imposable de la fortune doivent être autorisées. Le Conseil des Etats s'était prononcé quant à lui pour un plafond à hauteur de 70 pour cent.

L'ensemble des propositions visant à limiter davantage les possibilités de déduction ont été rejetées. Il faut toutefois noter que le projet de la commission du Conseil national reste moins généreux que le droit en vigueur. Eu égard à la solution relativement moins généreuse retenue en matière de déduction des intérêts passifs, la commission préconise, par 21 voix contre 3 et 1 abstention, la suppression de la déduction prévue pour l'acquisition d'un premier logement qui, selon elle, va à l'encontre de l'esprit du système.

C'est par 10 voix contre 8 et 7 abstentions qu'elle a par ailleurs rejeté une proposition visant à permettre une déduction au titre des frais de loyer.

La commission a enfin chargé l'administration de calculer les coûts découlant des modifications légales proposées, ainsi que les coûts qu'engendrerait un autre modèle consistant à limiter la valeur locative à 60 ou 70 pour cent des loyers du marché.

Le 16 août 2022, la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national a effectué une deuxième lecture visant à mettre en oeuvre l'initiative parlementaire que nous traitons. La commission a maintenu l'ensemble de ses décisions antérieures et a adopté le projet au vote sur l'ensemble. Une minorité Wermuth a proposé le rejet de l'entrée en matière. L'Administration fédérale des contributions a entre-temps pu faire part de ses estimations financières concernant le projet de la commission.

A l'issue de la deuxième lecture, notre commission a décidé de maintenir ses décisions sur tous les points privilégiant un changement de système général qui inclut également les résidences secondaires. En outre, elle a souhaité que les déductions prévues pour les mesures destinées à économiser de l'énergie et pour les démolitions soient autorisées au niveau fédéral et non pas seulement comme jusqu'ici au niveau cantonal.

De même, les frais d'entretien effectifs doivent, selon la commission, rester déductibles. Enfin, de l'avis de la commission, une déduction des intérêts passifs pouvant aller jusqu'à 100 pour cent du rendement imposable de la fortune doit être accordée - au lieu de 70 pour cent, tel que proposé par le Conseil des Etats -, comme nous en avions déjà discuté en mai.

La commission a longuement discuté d'une autre solution, qui prévoyait d'en rester au droit en vigueur en limitant toutefois la valeur locative à 60 pour cent des loyers du marché. Selon cette solution, les cantons pourraient même abaisser le taux d'imposition de la valeur locative pour autant qu'ils accordent une déduction aux locataires. Elle génèrerait moins de pertes fiscales que le projet adopté par la commission. Lors de la mise aux voix des deux versions, cette solution a été rejetée par 11 voix contre 7 et 7 abstentions.

Au vote sur l'ensemble, la commission a adopté le projet par 12 voix contre 10.

Une minorité Wermuth propose de ne pas entrer en matière.

La commission a proposé également d'inclure les résidences secondaires dans le projet, mais cela impliquerait notamment des pertes fiscales pour les cantons touristiques. Par conséquent, la commission a décidé de déposer l'initiative parlementaire 22.454, laquelle vise à créer la base constitutionnelle nécessaire à l'introduction d'un impôt réel sur les résidences secondaires.