Parmelin Guy · Bundesrat · 2022-09-29

Wortprotokoll

Comme vous le savez, cela a été rappelé, le Conseil des Etats a décidé à une large majorité, par 29 voix contre 12, de ne pas suivre votre conseil et de biffer la disposition de l'article 2 alinéa 2ter prévoyant des sanctions autonomes. Cela a été rappelé par M. Nidegger: ce qui était au départ une affaire assez technique - il s'agissait de pouvoir prolonger l'interdiction d'exporter des armes vers l'Ukraine afin que la Suisse puisse respecter sa politique de neutralité - a débouché finalement sur un vaste débat sur les sanctions autonomes, débat qui a encore naturellement gagné en importance et en urgence sur fond de l'agression russe contre l'Ukraine.

Je dois, à cette tribune, répéter les arguments qui plaident contre les sanctions autonomes et que j'ai déjà présentés à l'autre conseil et à votre commission. Selon le projet de votre conseil, le Conseil fédéral aurait la compétence d'édicter des mesures de coercition à l'égard de toute personne impliquée dans des violations graves du droit international humanitaire ou du droit international relatif aux droits de l'homme. Cela ne se traduit toutefois pas par le fait d'ajouter simplement un instrument supplémentaire à l'arsenal de politique étrangère de la Suisse. Cela constituerait un changement radical de la politique suisse en matière de sanctions. Nous devons y réfléchir soigneusement; il faut ne pas prendre des décisions d'une telle ampleur seulement dans le tumulte de l'agression militaire de la Russie en Ukraine. Et cela vaut d'ailleurs aussi pour la motion 22.3395, "Pour une politique de sanctions cohérente globale et indépendante", que nous traiterons tout à l'heure et sur laquelle je prendrai position à ce moment-là.

Pour être clair, je dirai que, avec un tel changement, la Suisse serait de loin le plus petit Etat qui posséderait une telle loi. Au cours de la discussion, tout à l'heure, l'un d'entre vous a objecté que d'autres pays plus petits, comme les Etats baltes, disposent de telles dispositions les autorisant à sanctionner des personnes qui ont commis de graves violations des droits de l'homme.

Mais il faut être clair, ces lois se limitent aux sanctions de voyage et ne prévoient pas de mesures touchant à la fortune des personnes sanctionnées. Ce dont nous discutons aujourd'hui irait donc bien plus loin que la pratique des Etats baltes. En adoptant de telles sanctions, notre pays s'exposerait massivement et notre neutralité s'en trouverait affectée. Cela consisterait encore une fois en une vraie rupture de notre pratique actuelle.

Comme vous le savez, la Suisse a eu, pendant très longtemps, une attitude très critique vis-à-vis des sanctions économiques, surtout en raison de notre neutralité. La loi sur les embargos telle qu'elle a été formulée en 2002 et telle qu'elle est toujours en vigueur reflète cette politique prudente. Cette approche est éprouvée, elle est connue, elle est acceptée.

J'ajouterai que ce constat vaut également pour l'agression militaire de la Russie en Ukraine. En effet, le Conseil fédéral a pu mettre en oeuvre, en en temps extrêmement rapide, les sanctions sans précédent de l'Union européenne à l'encontre de la Russie. Notre travail dans ce domaine est d'ailleurs reconnu et respecté par nos partenaires étrangers.

Il faut aussi être conscient que l'efficacité de sanctions autonomes édictées par la Suisse est très douteuse, pour ne pas dire minimale. Nous risquons finalement de faire une politique purement symbolique, tout en nous exposant à d'éventuelles contre-mesures auxquelles nous devrions faire face seuls, sans le soutien de partenaires. Certes, nous pouvons ainsi afficher notre mécontentement, voire signaler notre vertu, mais croyons-nous vraiment que des sanctions autonomes édictées de façon isolée par notre pays peuvent véritablement changer la situation sur le terrain?

L'article 2 alinéa 2ter tel qu'il a été adopté par votre conseil en été dernier soulève en outre toute une série de questions quant à sa mise en oeuvre concrète. Je vais en citer quelques-unes. Tout d'abord, les sanctions autonomes posent un grand défi à l'Etat de droit. En effet, les expériences que nous voyons du côté de l'Union européenne et du Royaume-Uni montrent qu'il est extrêmement difficile d'établir des listings qui survivent à l'examen par les tribunaux.

Ceux-ci exigent, à juste titre d'ailleurs, des standards élevés en la matière, et nous risquons donc des procédures juridiques sans fin avec des défaites presque garanties.

Pour rappel, toute personne sanctionnée a la possibilité de contester son inscription devant les tribunaux; l'Etat de droit est donc garanti. Toute personne qui figure sur une liste de sanctions en Suisse a la possibilité d'introduire une demande de radiation de son nom de la liste des sanctions. Dans un premier temps, c'est le département dont j'ai la charge qui statue sur de telles demandes; ensuite, les personnes concernées ont naturellement la possibilité de saisir la justice, d'abord le Tribunal administratif fédéral puis le Tribunal fédéral. C'est une pratique en vigueur de longue date; elle a été confirmée à plusieurs reprises par le Tribunal fédéral et elle a fait ses preuves. Le nombre actuel de demandes de radiation, une dizaine dans le cadre des sanctions à l'encontre de la Russie, en est la meilleure preuve.

Le problème fondamental à l'article 2 alinéa 2ter n'est cependant pas celui de ne pas prévoir expressément des voies de recours. Les problèmes sont ceux que j'ai énoncés au préalable.

Un autre point à relever: la version du Conseil national ne dit rien sur le choix des cibles individuelles des sanctions autonomes de la Suisse. Quels critères objectifs seront utilisés pour choisir les cibles? Et, surtout, par qui? Les critères proposés par le Conseil national, à savoir "de graves violations du droit international humanitaire ou du droit international relatif aux droits de l'homme", s'appliquent à une multitude de situations à travers le monde. Nous risquons donc des discussions polémiques sans fin sur qui devrait être sanctionné et qui ne devrait pas l'être. La Suisse se mettrait elle-même sous une pression énorme, à l'intérieur comme à l'extérieur, de sanctionner telle ou telle personne.

Paradoxalement, il est aussi prévu à l'article 2 alinéa 2ter tel que proposé que le Conseil fédéral doive tenir compte des sanctions de nos partenaires économiques principaux quand il édictera des sanctions autonomes. On peut se demander quelle est l'idée qu'il y a derrière. Adopter des sanctions autonomes, tout seul, et s'aligner sur les mesures de nos partenaires économiques: mettre ces deux idées dans une même disposition nous semble parfaitement contradictoire. Soit on est autonome, soit on ne l'est pas.

Enfin, l'adoption et la mise en oeuvre des sanctions autonomes nécessiteraient d'importantes ressources supplémentaires. Pour être clair avec vous, la Confédération ne dispose actuellement tout simplement pas des ressources administratives et de renseignements pour préparer et mettre en oeuvre des sanctions autonomes. Bien sûr, nous avons déjà considérablement augmenté les ressources du SECO dans ce domaine pour faire face aux exigences supplémentaires suscitées par la crise avec la Russie. Adopter des sanctions autonomes nécessiterait cependant un grand nombre de postes supplémentaires dans différents services, non seulement au SECO mais aussi au Département fédéral des affaires étrangères et au Service de renseignement de la Confédération. Pour vous donner une idée de l'ampleur que cela peut prendre, le Royaume-Uni, pour lui seul, dispose d'une équipe de 50 personnes uniquement pour l'adoption, la mise en oeuvre et les procédures en lien avec les listings autonomes.

Pour toutes ces raisons - risque de contre-mesures, efficacité minimale, problèmes pratiques majeurs -, je vous invite à [PAGE 1815] suivre le Conseil des Etats et la majorité de votre commission et à biffer l'article 2 alinéa 2ter.