Nidegger Yves · Nationalrat · 2023-03-09

Wortprotokoll

La dialectique entre l'exécutif et le législatif en matière de politique étrangère en Suisse est chose passionnante. Cette motion, comme la précédente (22.3891), en traite. Il s'agit d'une motion de commission que votre commission a adoptée. Elle est d'ailleurs présentée dans les mêmes termes dans l'autre conseil (22.4264). La motion charge le Conseil fédéral d'édicter un acte, une loi, qui garantirait que des procédures uniformes soient introduites systématiquement dans tous les départements de l'administration fédérale pour garantir l'information et la consultation des commissions compétentes en matière de politique extérieure, en application de l'article 152 de la loi qui régit l'activité de notre Parlement.

Tout cela est un peu technique et doit être placé, pour être compris, dans le cadre qui l'a vu naître, c'est-à-dire le débat qui nous a déjà occupés, qu'on appelle le "soft law", le droit souple, assez improprement nommé d'ailleurs. C'est le fruit de cette réflexion sur le droit souple qui vous est présenté aujourd'hui, un fruit très insuffisant, mais c'est mieux que pas de fruit du tout.

Qu'est-ce que le droit souple? Comme vous le savez, les Etats ont depuis plusieurs décennies pas mal de difficulté à conclure ensemble de nouveaux traités contraignants, qui les rebutent. Les problèmes à résoudre au niveau global sont de plus en plus souvent confiés à des conférences sous l'égide des Nations Unies ou d'une autre organisation internationale, le G20, l'OCDE. Des objectifs à atteindre et des engagements pour s'approcher des objectifs sont fixés. Cela donne lieu non pas à un traité contenant des règles contraignantes au regard du droit international et donc des représailles possibles d'un Etat contre un autre qui n'aurait pas respecté le traité. Cela, les Etats n'en veulent pas. L'accord conclu contient des règles qu'on appelle de droit souple parce que elles n'ont pas le caractère obligatoire du droit international. Néanmoins, lorsque les Etats coopèrent de manière insuffisante ou de manière insuffisamment rapide aux objectifs auxquels ils ont souscrit, arrivent ces listes noires, grises, roses ou vertes qui donnent aux autres Etats le droit de maltraiter les mauvais élèves. De la sorte, finalement, les règles prétendument de droit souple ou non contraignantes ont des effets politiques, sinon juridiques, tout à fait contraignants parce que leurs conséquences sont de l'ordre des représailles.

Tous les parlements du monde se posent cette question; le nôtre en particulier se l'est posée. A l'article 152 de notre loi sur le Parlement, il nous est donné des prérogatives parlementaires, face à l'exécutif, qui sont plus étendues que celles qu'on trouve dans d'autres parlements du monde, puisque nous avons un droit, à travers les commissions spécialisées, à être informés régulièrement, rapidement, complètement et, surtout, à temps de ce que fait l'exécutif, en particulier dans notre domaine, qui est d'édicter la loi. C'est nous qui sommes compétents en la matière. Si le Conseil fédéral prend des engagements politiques qui, au fond, deviennent des lois, puisqu'ils nous sont imposés, le Parlement se trouve spolié d'une compétence. Celui-ci a au moins le droit de s'y intéresser à temps, c'est-à-dire avant que le Conseil fédéral commence à prendre des engagements dans certains cercles dans lesquels le Parlement n'a pas sa place.

En ce qui concerne l'information et la consultation, une étude a été menée dans le cadre d'une sous-commission mixte, instituée par les Commissions de politique extérieure du Conseil des Etats et du Conseil national, qui ont délégué, ensemble, dix personnes, pour s'intéresser à cette question. La première analyse a consisté à se demander si, dans l'état actuel des choses, l'article 152 était respecté. La réponse est que ce n'est pas vraiment le cas, et en tout cas pas de manière systématique et souvent pas à temps. Cela peut arriver que ce soit le cas, mais aussi que ce ne soit pas le cas. La sous-commission n'a pas trouvé de solution miracle à la question de fond, celle du "soft law" et des prérogatives du législateur face à des obligations de nature politique sur lesquelles il n'a pas la possibilité de se prononcer, ou sur lesquelles il n'aura pas la possibilité de se prononcer après, car il n'y aura pas de traité, et donc pas de ratification ni d'acte du Parlement quant à une ratification et, par conséquent, pas non plus de possibilité de l'attaquer par voie de démocratie directe. Toutes ces questions sont restées assez largement en suspens, non résolues, ce qui est quelque peu frustrant. Néanmoins, afin de vous montrer que nous sommes quand même utiles, notre sous-commission vous propose d'adopter cette motion qui aura au moins le mérite de clarifier, de baliser la problématique et d'uniformiser la manière dont vos commissions seront informées dans le futur, lorsque le Conseil fédéral aura élaboré un acte qu'il vous soumettra.

Je vous invite donc à suivre votre commission et à soutenir et adopter cette motion.