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Wortprotokoll

C'est d'un crédit d'engagement urgent dont on parle aujourd'hui. Il est [PAGE 286] lié, on le sait, à la chute de Credit Suisse. Ce n'est pas un crédit comme les autres. La Commission des finances en est consciente. Cette situation touche fortement notre pays. Cela vient d'être rappelé, et la situation vient d'être précisée par le président de la Confédération. La situation est complexe, le travail de notre Parlement se fera en plusieurs étapes. L'approbation du crédit urgent en est une, mais ce ne sera certainement pas la dernière.

Alors, parlons d'abord de la situation. L'organisation de cette session rappelle le caractère non ordinaire d'une telle affaire pour notre Parlement. Une garantie de 109 milliards de francs n'a rien de commun, pour notre commission non plus, et c'est par là que je voudrais commencer.

On se trouve dans une situation que le Parlement d'après 2008 a voulu éviter en réglementant, à travers la loi sur les banques, avec les réglementations particulières que l'on appelle "too big to fail", dont le but est d'augmenter la résistance des banques face aux crises, comme on le sait. On parle alors d'exigences renforcées en matière de fonds propres, en matière de liquidités notamment.

Pourquoi avoir voulu cette réglementation? Parce que les grandes banques ne sont pas dans une bulle, et lorsque l'une d'elles va mal - on le voit encore malheureusement aujourd'hui -, elle peut emporter avec elle tout un système. Les conséquences sont dramatiques pour la Suisse, pour la population, pour l'économie. Dans notre pays, on n'imagine évidemment pas vivre ce genre de situation, on n'imagine pas voir notre compte bloqué, on n'imagine pas voir le salaire ne pas être versé. Ce serait évidemment un sacré coup sur le plan moral, sur le plan financier aussi. D'après des études que l'on a pu lire ces dernières semaines, on estime que les coûts cumulés peuvent atteindre entre 19 et 158 pour cent du PIB d'avant la crise en cas de chute d'une de ces grandes banques. On prend 2022: le PIB de la Suisse s'élevait à environ 771,22 milliards de francs et, si l'on prend l'estimation la plus basse, on aurait un coût d'environ 146 milliards.

On n'a pas eu à vivre une telle chute. Tout a continué de fonctionner pour la population et pour l'économie. Il s'agit maintenant de savoir à quel prix, de comprendre les conséquences de cette intervention et les risques avec la nouvelle organisation, parce que rien n'est terminé, et l'on pourrait même dire que cela ne fait que commencer.

C'est important, nous discutons aujourd'hui d'un crédit urgent, mais il y aura d'autres étapes, à commencer par comprendre ce que l'Etat et les différents organes auraient pu faire différemment pour éviter une intervention de la Confédération. Par la suite, des lois vont être modifiées, sans aucun doute, et, déjà aujourd'hui, au moment de traiter le crédit urgent, on voit que l'intention est claire et qu'il y a déjà une volonté de modifier certaines lois. Les dépliants du jour sont le reflet de cette difficulté à procéder par étape, puisque la Commission des finances a déjà transmis certaines conditions au Conseil fédéral, et j'y reviendrai.

Avant cela, je fais une parenthèse avec la chronologie des événements. C'est à partir du 15 mars que nous avons eu les signaux les plus inquiétants: une communication de la Finma et de la BNS se veut rassurante, mais elle interpelle, puisqu'il a visiblement été nécessaire de préciser que Credit Suisse remplissait les exigences en matière de fonds propres et de liquidités, alors que la BNS met en même temps des liquidités à disposition de la banque. En quelques jours, le sort a été connu, avec une communication du Conseil fédéral le 19 mars: l'UBS rachetait Credit Suisse avec une garantie de la Confédération. Tout a été très vite et cette diligence n'a rien pour simplifier la prise de décision, ni d'ailleurs ce travail par étape, nécessaire, mais c'est une réalité.

Dans un premier temps, la Délégation des finances a siégé ce même dimanche 19 mars. Elle a approuvé les crédits d'engagement urgents proposés par le Conseil fédéral, soit 100 milliards de francs en tant que garantie octroyée à la Banque nationale suisse et 9 milliards de francs de garantie pour réduire les risques encourus par l'UBS, garanties qui s'expliquent, dans le message, par le fait que l'acquisition de certains actifs pouvait potentiellement subir des pertes.

L'approbation de la Délégation des finances pose une question que je n'éviterai pas: peut-on refuser le crédit urgent ou le réduire après son approbation par la Délégation des finances? Notre marge de manoeuvre ne se situe pas là. Elle est ailleurs. Avec cette approbation de la Délégation des finances, le Conseil fédéral a pris des engagements juridiquement contraignants. Il a jugé qu'il devait les prendre et notre marge de manoeuvre se situe désormais dans les conditions que l'on impose dans la mise en oeuvre et, bien sûr, à terme dans la modification des lois, à savoir comment influencer l'organisation de la nouvelle grande banque ou comment traiter la question des bonus, ces questions viendront.

Avec l'approbation de la Délégation des finances, le Conseil fédéral a pris des engagements juridiquement contraignants. Concrètement, il a pris, en accord avec la Finma et la BNS, des mesures qui visent à garantir la solvabilité de cette banque et a pavé la voie à la reprise de Credit Suisse par UBS. Le but est connu et il est rappelé dans le message: préserver la stabilité financière et protéger l'économie et la population des conséquences financières d'une faillite, faillite qui aurait été désastreuse pour l'ensemble de la Suisse.

Maintenant, si nous rejetions le supplément au budget, cela correspondrait à un blâme que l'on adresserait au Conseil fédéral évidemment et à la Délégation des finances, mais notre rejet ne remettrait pas en cause l'engagement pris. C'est ailleurs que notre action a du sens. Cette session extraordinaire est un rendez-vous nécessaire pour mener ce débat, parce que l'impact de cette annonce est majeur et que la population attend des informations pour mieux la comprendre; aussi parce que, en tant que parlementaires, nous cherchons des pistes pour retrouver une stabilité et pour tracer un cadre solide afin de recréer, ou du moins assurer, un environnement sain au niveau bancaire.

Alors, revenons sur le travail accompli en commission. Du côté de la Commission des finances, les travaux ont commencé le 23 mars. Nous n'avions pas encore reçu le message du Conseil fédéral. Vu l'ampleur de l'affaire, nous avions décidé de modifier l'ordre du jour de notre séance ordinaire et de tenir une discussion préliminaire. Nous l'avons tenue. La discussion a été approfondie, nécessaire pour les membres de la commission. La première étape de la discussion a été un échange interne entre les membres qui siègent également à la Délégation des finances et les membres de la commission. La seconde étape a été un échange approfondi avec la conseillère fédérale responsable du DFF, avec la directrice de l'AFF ainsi qu'avec les représentants de la Finma, de la Comco. Nous avons tenu à avoir également un expert indépendant.

Ce jour-là, l'échange a duré plus de trois heures. Je vais en résumer le contenu et les informations livrées. Vous avez obtenu une vue d'ensemble de celles-ci dans le message du Conseil fédéral et dans l'exposé du président de la Confédération. Je pense que revenir sur certaines questions posées ou soulevées est aussi important pour comprendre la suite et les propositions présentées aujourd'hui.

Il y a eu évidemment des questions en lien avec le poids de Credit Suisse sur l'économie et les conséquences d'une faillite au niveau national et international. Il y a eu de nombreuses questions aussi sur les causes de la crise de confiance envers Credit Suisse et pour comprendre comment nous en sommes arrivés à cette situation malgré les mesures prises suite à la crise de 2008. Grossièrement résumé: pourquoi le problème n'a-t-il pas été identifié plus rapidement, en particulier par la Finma? Nous avons discuté de la solution retenue ainsi que des autres solutions qui étaient sur la table et qui étaient à disposition du Conseil fédéral, tout comme de la problématique du maintien de la concurrence avec la solution apportée.

Bien sûr, nous avons abordé les risques envisagés, les probabilités de voir les garanties utilisées et les implications concrètes pour la Confédération en cas de mauvais scénarios, avant de terminer avec les perspectives et les adaptations des prescriptions de la Finma ainsi que les considérations sur la taille du nouveau mastodonte qu'est devenue UBS. Voilà pour la première séance de la commission sur le sujet.

Une semaine plus tard, le 29 mars, il y a eu le dépôt du message par le Conseil fédéral sur le supplément Ia au budget [PAGE 287] 2023. Le lendemain, c'est-à-dire le 30 mars, la commission a tenu une séance extraordinaire, cette fois-ci avec le message en main. Deux crédits d'engagement étaient soumis à la commission: d'abord, pour l'octroi de prêts d'aide sous forme de liquidités de la BNS, assortis d'une garantie du risque de défaillance de la Confédération, soit les premiers 100 milliards de francs; ensuite, l'octroi d'une garantie de la Confédération à UBS visant à couvrir les éventuelles pertes résultant de la vente d'actifs de Credit Suisse difficiles à évaluer, qui était, elle, de 9 milliards de francs.

De plus, un crédit supplémentaire faisait partie de ce message, sollicité par le Conseil fédéral afin de financer les ressources supplémentaires destinées à assurer l'accompagnement de la mise en oeuvre des mesures.

Un chapitre du message évoque les risques et la rémunération pour cette prise de risque par la Confédération. Pour compenser le risque, Credit Suisse devra verser chaque année une prime de risque correspondant à 1,5 pour cent du montant des prêts sous forme de liquidités en cours à la Confédération, d'une part, et à la BNS, d'autre part. Un deuxième axe est une prime de mise à disposition pour la garantie du risque de défaillance, qui s'élèvera à 0,25 pour cent du montant maximal de l'aide sous forme de liquidités, donc sur les 100 milliards, et qui sera versée à la fin du prêt d'aide sous forme de liquidités.

Je laisserai le soin au Conseil fédéral de préciser les retours attendus de cette prime. Je ne reviendrai pas sur tous les détails du message, car il est complet. Vous l'avez reçu, vous l'avez lu sans doute. Je fais une parenthèse pour remercier le Conseil fédéral et l'administration pour le travail sérieux et en profondeur qui a été accompli pour fournir autant d'informations que possible à la commission et au Parlement dans un temps record. Malgré ce travail, on doit reconnaître que des questions restent ouvertes, ce qui a fortement mobilisé la Commission des finances, puisqu'il a fallu prendre des décisions et fixer des perspectives, alors que certains points restent encore à comprendre et à éclaircir.

Comme lors de la discussion préliminaire, de nombreuses questions de la Commission des finances, une fois le message reçu, ont confirmé la préoccupation de ses membres et leur volonté de comprendre. De comprendre tant les raisons et le contexte de la chute que les effets de la solution élaborée pour pouvoir agir et éviter qu'une telle situation se reproduise à l'avenir.

Sur la table, il y avait neuf propositions. Nous en avons accepté trois dans le cadre du présent objet, et nous en avons transformé six en un postulat global pour qu'elles soient traitées et maintenues dans la suite du processus. Nous allons traiter ce postulat à l'issue du débat, c'est pourquoi je ne l'aborde pas maintenant, mais je préciserai encore tous les éléments qui ont été ajoutés.

J'aborde par contre les trois propositions qui ont été acceptées, et je les résume ici dans l'ordre de leur traitement en commission.

La première proposition adoptée l'a été par 11 voix contre 0 et 1 abstention. Elle vise à ce que la Confédération participe, en qualité de tiers, à la procédure d'examen qui est prévue à l'article 33 alinéa 1 de la loi sur les cartels. C'est pour assurer une concurrence efficace au vu de la modification et de la réorganisation qu'il y a sur ce marché. Vous trouverez cette proposition dans l'annexe 1, à l'article 1 de l'arrêté fédéral Ib, en page B2 du dépliant.

La deuxième proposition a été adoptée par 9 voix contre 0 et 3 abstentions. On la retrouve aussi à l'annexe 1, article 1 de l'arrêté fédéral Ib, toujours en page B2 du dépliant. Cette fois, la majorité de la commission a demandé que les possibilités d'action en responsabilité contre les instances dirigeantes de Credit Suisse soient analysées en profondeur, et un montant de 2 millions de francs supplémentaires a été ajouté pour ce faire. Initialement, nous avions prévu 5 millions de francs pour tout ce qui est du travail au niveau de l'administration. Nous avons souhaité ajouter 2 millions pour les suites à donner pour ce qui concerne la responsabilité des instances dirigeantes de Credit Suisse.

Il y a encore une proposition qui a été faite et qui a été acceptée à une courte majorité. Vous la retrouvez dans l'arrêté fédéral Ia, aux articles 1bis, 2 et 2bis. J'y reviendrai peut-être aussi au moment du vote. Cette proposition a été adoptée par 6 voix contre 5 et 1 abstention et prévoit que l'octroi d'éventuelles garanties supplémentaires dans l'affaire en cours ne puisse pas se faire dans le cadre d'une procédure en urgence, que le Conseil fédéral ne puisse donc pas utiliser le droit de nécessité dans le cas où des éventuelles garanties supplémentaires s'avéreraient nécessaires.

Avec ces propositions, il y a déjà une claire intention des membres de la Commission des finances non seulement d'éviter que cette situation se reproduise, mais aussi de faire en sorte que cette solution se fasse en préservant autant que possible les intérêts des citoyens, donc en prenant le moins de risques possible sur les garanties qui ont été données. D'où les propositions qui sont déjà intégrées dans le dépliant et qui représentent en fait les conditions que la Commission des finances - voire le Parlement si elles sont adoptées - adresse au Conseil fédéral dans la mise en oeuvre de ces arrêtés.

La seconde action s'articule autour d'un postulat, parce que la commission tient à faire progresser rapidement le débat, et certaines informations sont encore nécessaires pour pouvoir avancer. Passer par un postulat, et donc demander un rapport, était l'option la plus réaliste et rapide pour constater ensuite les adaptations législatives nécessaires. J'y reviendrai après cet objet, et je termine mon intervention en rappelant les votes sur l'ensemble.

Lors des votes sur l'ensemble, l'arrêté fédéral Ia concernant le supplément Ia au budget 2023 a été accepté par 11 voix contre 0 et 1 abstention, alors que l'arrêté fédéral Ib concernant le supplément Ia au budget 2023 a été accepté à l'unanimité des membres de la Commission des finances.