Rieder Beat · Ständerat · 2023-06-15

Wortprotokoll

Ich gebe meine Interessenbindung bekannt: Ich bin Mitglied des Schweizerischen Anwaltsverbandes (SAV) und Vorstandsmitglied des Schweizerischen Notarenverbandes (SNV).

Das achte Sanktionspaket der EU gegenüber Russland, das die Schweiz übernommen hat, sieht ein Verbot der Rechtsberatung von sanktionierten Personen und Unternehmen vor. Wenn Sie gegen dieses Verbot verstossen, werden Sie mit bis zu einem Jahr Gefängnis bestraft. Für diesen Teil der Verordnung fehlt die gesetzliche Grundlage, und dieser Teil der Verordnung verletzt Artikel 1 StGB, sprich die verfassungsmässigen Rechte der Betroffenen.

Man muss sich sehr selten auf Artikel 1 StGB berufen. Im Gesetzestext heisst es: "Eine Strafe oder Massnahme darf nur wegen einer Tat verhängt werden, die das Gesetz ausdrücklich unter Strafe stellt." Hier wird ein Grundsatz des Strafrechtes verletzt, weshalb ich den Bundesrat bitte, diesen Teil der Verordnung bis September aufzuheben. Das erspart mir die Hinterlegung einer Motion.

Ich begründe den Verstoss gegen die gesetzliche Grundlagenpflicht und gegen Artikel 1 StGB wie folgt: Der Bundesrat führt aus, die zweite Ukraine-Verordnung stütze sich mehrheitlich auf das Embargogesetz (EmbG), und er publizierte am 14.[NB]Juli 2022 Folgendes: "Als Mitglied der UNO ist die Schweiz völkerrechtlich verpflichtet, die vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen beschlossenen Sanktionen anzuwenden. Hingegen entscheidet der Bundesrat im Einzelfall darüber, ob die Schweiz die von der EU beschlossenen Sanktionen ganz, teilweise oder gar nicht übernimmt. Das Embargogesetz bietet keine Rechtsgrundlage für den Erlass von autonomen Sanktionen durch die Schweiz." Das ist richtig. Das Embargogesetz erlaubt also keine autonome Sanktion der Schweiz, sondern nur Zwangsmassnahmen zur Durchsetzung von Sanktionen anderer, namentlich der UNO, der EU, der OSZE, aber auch der wichtigsten Handelspartner der Schweiz.

Man kann sich fragen, inwiefern das schlichte Übernehmen von Sanktionen anderer Völkerrechtssubjekte je als Durchsetzung der übernommenen Sanktionen gelten kann, die nicht durchgesetzt, sondern eben einfach übernommen werden. Unhaltbar ist auf jeden Fall die Unbestimmtheit der gesetzlichen Grundlage, nämlich des Passus, der sich auf die wichtigsten Handelspartner der Schweiz bezieht. Dabei bleibt gänzlich offen, wer genau das ist und wer nicht, womit eben auch offenbleibt, welche Sanktionen überhaupt mit Zwangsmassnahmen durchgesetzt werden sollen.

Fragen kann man sich weiter, inwiefern die Einschränkung des rechtlichen Gehörs - denn darum geht es beim Verbot der Rechtsberatung - jemals der Respektierung der Menschenrechte dienen kann, was aber nach Artikel 1 EmbG eine notwendige Voraussetzung für Zwangsmassnahmen ist. Es ist jedenfalls höchst widersprüchlich, die Menschenrechte einzuschränken - in casu das rechtliche Gehör -, um die Respektierung der Menschenrechte zu verwirklichen.

Die genannte Unbestimmtheit vermag nur zu irritieren, wenn kein höherrangiges Interesse bzw. keine rechtsstaatlich verankerten Freiheitsrechte tangiert werden. Artikel 1 Absatz 1 EmbG muss aber als ungenügende Grundlage dafür erkannt werden, rechtsstaatliche Kerngarantien infrage zu stellen und ausser Kraft zu setzen. Korrekterweise wäre dazu nicht eine blosse allgemeine Kompetenznorm notwendig - "der Bund kann" -, sondern eine im Gesetz umschriebene spezifische Kompetenz, spezifische Grundrechte in spezifischer Art einzuschränken. Gesetzlich bestimmt sein müssten dabei insbesondere nicht nur die infrage gestellten Rechte, sondern auch der zulässige Grad der Einschränkung dieser Grundrechte. Es fehlt die gesetzliche Grundlage für diese Massnahme.

Völlig ausser Diskussion steht aber, dass unabhängig von der Diskussion über die Bestimmtheit der Kompetenznorm der Erlass von Strafbestimmungen, die darauf basieren, ausgeschlossen bleiben muss. Nicht selten wird vertreten, dass die Regelungskompetenz auch die Kompetenz zum Erlass entsprechender Strafbestimmungen umfasse. Das ist nicht richtig. Der Grundsatz "nulla poena sine lege", also keine Strafe ohne Gesetz, kodifiziert in Artikel 1 des Strafgesetzbuches, einer Bestimmung mit Verfassungsrang, schliesst das aus. Strafnormen richten sich an die Rechtsunterworfenen. Sie müssen genügend bestimmt sein, damit die Adressaten die Vorgaben überhaupt befolgen können. Die Vorgaben müssen zudem in einem Gesetz umschrieben sein. Eine Verordnung kann dafür nicht genügen, weil es ihr nicht nur an der demokratischen Legitimität fehlt, sondern weil sie zudem nur allzu leicht abgeändert werden kann.

Das strafrechtliche Bestimmtheitsgebot, es sei wiederholt, ist ein Verfassungsrecht. Es verlangt ein Gesetz, auch aus Gründen der Zeit. Ein strafrechtlicher Vorwurf kann immer erst entstehen, nachdem die entsprechende Strafbestimmung in Kraft gesetzt wird. Es besteht ein Rückwirkungsverbot. Die Rechtsunterworfenen müssen sich also informieren können, was sie tun und was sie nicht tun dürfen. Ist nicht klar, welches Verhalten mit Strafe bedroht ist, so erscheint auch der Vorwurf aufgrund dieses Verhaltens nicht als legitim.

Wenn, wie vorliegend, die fragliche Verordnung ständig geändert wird - die hier interessierende zweite Ukraine-Verordnung im Schnitt dreimal pro Monat -, dann wird aus der rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgarantie eine Holschuld des Rechtsunterworfenen, also das Gegenteil dessen, was das Bestimmtheitsgebot anstrebt. Bedenkt man zudem, dass die einzelnen Änderungen auf spezifische Tageszeiten in Kraft gesetzt werden - Tageszeiten! -, wird die eigentliche Verkehrung des Bestimmtheitsgebotes in sein Gegenteil überdeutlich.

Nun, was steht auf dem Spiel? Durch das Verbot der Rechtsberatung wird einer der Grundpfeiler jeder rechtsstaatlichen Ordnung tangiert, nämlich das rechtliche Gehör. Der Bundesrat vergleicht die Einschränkung dieses Grundrechtes mit Beschränkungen im Bereich von Wirtschaftsprüfung, Buchführung, Steuerberatung usw. Eine Sonderbehandlung - bereits an sich ein Ausdruck, der unglücklich ist - für die Rechtsberatungsdienstleistungen rechtfertige sich im Vergleich zu diesen sachlich verwandten Dienstleistungen nicht. Das ist nicht richtig, Herr Bundesrat. Es muss sich zweifellos um einen Kategorienfehler handeln. Rechtsberatung als Teil des grundrechtlich garantierten rechtlichen Gehörs ist sicherlich nicht in derselben Kategorie anzusiedeln wie Buchführung oder Public Relations. Rechtsberatung ist deshalb auch in keiner Weise damit vergleichbar. Dass Einschränkungen bei diesen anderen Tätigkeiten möglich sind, kann nichts über [PAGE 661] die Rechtsberatung aussagen, sondern höchstens über das bemerkenswerte Verständnis der Verwaltung dessen, was Rechtsberatung ist.

Schliesslich sei auf den eigentümlichen Versuch einer Unterscheidung von streitigen und nicht streitigen Angelegenheiten einzugehen. Weil Rechtsstreitigkeiten für alle Beteiligten aufwendig und teuer sind, ist das Ziel jeder Rechtsberatung, solche Streitigkeiten zu vermeiden. Die Unklarheiten an einem einfachen Beispiel: Nach Ansicht des Bundesrates soll Beratung bei Handelsgeschäften, bei denen es um die Anwendung oder Auslegung von Rechtsvorschriften geht, oder bei Ausarbeitung, Ausfertigung und Überprüfung von Rechtsdokumenten bei nicht streitigen Angelegenheiten unzulässig sein. Inwiefern aber solche Beratung hinsichtlich der Gewährleistung des Zugangs zum Gericht, zur Verwaltung oder zum Schiedsverfahren, die eben zulässig ist, nicht erforderlich sein sollte, ist nicht wirklich verständlich. Die Verwaltung hat offensichtlich etwas versucht, was das Bundesgericht bereits in mehreren Grundsatzentscheiden festgelegt hat. Ich verweise auf BGE 114 III 105 und BGE 132 II 103.

Auch die Rechtsberatung wird vom Grundrecht des rechtlichen Gehörs umfasst! Sie können keine zweckmässige Unterscheidung zwischen der Rechtsberatung und der Rechtsvertretung im Verfahren finden. Wie der Bundesrat selbst zugibt, vermag er kein Kriterium anzugeben, das anwaltliche Vertretung und Beratung tatsächlich in befriedigender Weise von anwaltschaftlicher Vertretung und Beratung im Prozess zu unterscheiden vermag. Das ist richtig. Wieso kann er das nicht? Weil diese Frage vom Bundesgericht bereits mehrfach entsprechend beantwortet wurde. Damit bleibt die Unterscheidung eben so unscharf und unklar wie die gesetzliche Grundlage, auf der sie beruht. Bedenkt man nun, dass für Verstösse erhebliche Strafen - Gefängnis bis zu einem Jahr - angedroht werden, erscheint dies geradezu als idealtypischer Anwendungsfall einer Verletzung von Artikel 1 StGB und damit als eine verfassungswidrige Strafe.

Ich bitte Sie, dies zu korrigieren.