Inderkum Hansheiri · Ständerat · 2003-03-11

Wortprotokoll

Die Alpen sind gewiss ein ökologisch sensibler Raum und bedürfen deswegen eines besonderen Schutzes. Zwei Fragen stellen sich in diesem Zusammenhang:

1. Wie weit soll dieser Schutz gehen?

2. Wie soll der Schutz erfolgen?

Zur ersten Frage: Das Alpengebiet ist Lebensraum, und Lebensraum ist bekanntlich immer auch Wirtschaftsraum. Die Menschen, die im Alpenraum leben, wollen daselbst auch wirtschaften und arbeiten sowie über ihre Ressourcen verfügen können. Daher muss der Schutz des Alpenraums so konzipiert sein, dass ein vernünftiges Gleichgewicht zwischen Schutz und Nutzen besteht. Hierüber sind sich alle einig, in der Theorie zumindest; die Meinungen gehen dann bekanntlich im Konkreten auseinander.

Zur zweiten Frage: Zunächst meine ich, dass es Sache der Politik der einzelnen Staaten sei, die Rahmenbedingungen für einen im erwähnten Sinne angemessenen Schutz der Alpen zu schaffen. Da stellt sich die Frage, wie die Situation in der Schweiz jetzt ist. Wir haben Artikel 50 Absatz 3 der [PAGE 142] Bundesverfassung, wonach der Bund und die Kantone auf die besondere Situation des Berggebietes, aber auch der Städte und Agglomerationen Rücksicht zu nehmen haben, und zwar in wirtschaftlicher, sozialer und ökologischer Hinsicht - mit anderen Worten: unter Beachtung des Prinzips der Nachhaltigkeit. Sodann haben wir in der Bundesverfassung das Prinzip der Nachhaltigkeit als solches, zunächst in Artikel 2 in allgemeiner Form und dann in Artikel 73 im Bereiche von Umwelt und Raumplanung. Schliesslich haben wir in der Bundesverfassung den Alpenschutzartikel, Artikel 84; er fokussiert den Schutz der Alpen auf die negativen Folgen des Transitverkehrs, ist aber insofern in einem weiteren Sinne zu verstehen, als er insbesondere auch die Infrastrukturanlagen als solche erfasst.

Die weitere Frage, die sich nun stellt, ist die, ob ein völkerrechtlich konzipierter Schutz der Alpen sinnvoll oder gar erforderlich ist. Da die Alpen bekanntlich länderübergreifend situiert und exponiert sind, muss die Schweiz grundsätzlich ein Interesse daran haben, dass auch die übrigen Alpenländer, aber ebenso die EG-Staaten, die nicht zu den Alpenländern gehören, völkerrechtlich in den Alpenschutz eingebunden werden. Das ist der Grundsatz. Aber dieser Grundsatz erfährt nun, wie das bei Grundsätzen immer oder meistens der Fall ist, gewisse Einschränkungen und Ausnahmen, und damit komme ich zu meiner Beurteilung der Durchführungsprotokolle zur Alpenkonvention.

Ich weise darauf hin, dass wir nach der Bundesverfassung ja die Pflicht haben, völkerrechtliche Verträge zu genehmigen. Also haben wir uns auch zu vergewissern, ob die zur Diskussion stehenden Verträge im übergeordneten Interesse unseres Landes sind. Mein Ansatzpunkt der Beurteilung besteht in der Frage, ob diese Durchführungsprotokolle mit Blick auf eine völkerrechtliche Verankerung des Alpenschutzes geeignet, ob sie insbesondere verhältnismässig und ob sie ganz allgemein sinnmachend sind. Bei dieser Beurteilung drängen sich bei mir vor allem Fragen rechtlicher und staatspolitischer Natur auf.

Zunächst zu den rechtlichen Fragen: Es wurde bereits wiederholt darauf hingewiesen, dass die Durchführungsprotokolle wie die Konvention selber völkerrechtliche Verträge sind. Sie werden also mit ihrer Ratifizierung eo ipso Bestandteile der schweizerischen Rechtsordnung. Sie sind direkt anwendbar, soweit sie "self-executing" sind; soweit sie dies nicht sind, bedürfen sie der Umsetzung in das schweizerische Recht.

Die Protokolle enthalten, wenn auch nur vereinzelt, Bestimmungen, welche direkt anwendbar sind. Auf welche Bestimmungen dies aber im Einzelnen zutrifft, geht aus der Botschaft nicht oder jedenfalls nicht genügend klar hervor. Soweit die Bestimmungen nicht direkt anwendbar sind, besteht gemäss Botschaft einstweilen kein Anpassungsbedarf. Ich zitiere aus der Botschaft, Seite 2949: "Als unmittelbare Folge der Inkraftsetzung der Alpenkonvention und ihrer Protokolle beabsichtigt der Bundesrat keine Änderung der nationalen Rechtsordnung." Mit anderen Worten könnte man auch sagen, dass es offenbar auch mittelbare Folgen gibt, und gerade da bestehen meine hauptsächlichsten rechtlichen Bedenken.

Wir haben in der Bundesverfassung den Artikel 191, wonach Völkerrecht für die rechtsanwendenden Behörden massgebend ist. Anders ausgedrückt: Auch die nicht direkt anwendbaren Bestimmungen, von denen jetzt gesagt wird, sie seien bereits umgesetzt, werden, wenn es um konkrete Vorhaben geht, von Privaten, insbesondere auch von Verbänden, angerufen werden können und dann von den rechtsanwendenden Behörden, seien dies Verwaltungsbehörden, seien dies Gerichte, im Rahmen der Auslegung des bestehenden schweizerischen Rechtes beigezogen. Sie werden so - davon bin ich überzeugt - mit Sicherheit zu einer evolutiven Entwicklung dieser bereits bestehenden Bestimmungen führen, im Sinne einer sukzessiven Verschärfung des bestehenden schweizerischen Rechtes.

Insofern muss eben gesagt werden, dass die Protokolle nicht nur Einzelheiten, wie es in der Konvention heisst, enthalten, sondern dass sie eben konventionsübergreifend sind. Es wurde bereits gesagt, die Protokolle würden eine ganze Reihe von Bestimmungen enthalten, die nicht alpenspezifisch seien; ich will da nicht weiter ausholen.

Ich komme jetzt zu den staatspolitischen Fragen. Wir müssen uns schon bewusst sein, dass 60 Prozent des schweizerischen Staatsgebietes unter die Regelungen der Alpenkonvention fallen, darunter sechs ganze Kantone und zwei Halbkantone. Im Verhältnis insbesondere zu Deutschland, Frankreich und Italien ist dies gewiss ein beträchtliches Ausmass.

Es kann sodann wohl mit Fug und Recht gesagt werden, dass die Schweiz heute wohl der einzige Vertragsstaat ist, dessen heutiger Stand des Landesrechtes den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Protokolle entspricht. Man kann sich daher schon fragen, ob ein Abwarten bezüglich der Frage, wie ernst es die anderen Vertragsparteien - und insbesondere die EG - mit der Umsetzung der Protokolle nehmen, nicht vertretbar oder gar angezeigt erscheint.

Ein weiteres staatspolitisches Argument: Es kann keineswegs argumentiert werden, ohne Protokolle sei der internationale Alpenschutz nichts wert, er sei damit gleichsam seiner Substanz beraubt. Das Konzept des Alpenschutzes gemäss Alpenkonvention besteht aus verschiedenen Pfeilern: Wir haben zunächst die Alpenkonvention selber; wir haben sodann die Massnahmen auf zwölf bestimmten Gebieten gemäss Artikel 2 Absatz 2 der Konvention. Wir haben im Weiteren die Regelung von Einzelheiten in Form von Durchführungsprotokollen, über die wir jetzt diskutieren; wir haben aber auch den Bereich Forschung und systematische Beobachtung gemäss Artikel 3, und wir haben die Zusammenarbeit im rechtlichen, wissenschaftlichen, wirtschaftlichen und technischen Bereich gemäss Artikel 4 der Konvention. Endlich geht auch aus den Aufgaben der Alpenkonferenz - ich verweise auf Artikel 6 - klar hervor, dass auch ohne Genehmigung der Durchführungsprotokolle der völkerrechtliche Schutz der Alpen gemäss Alpenkonvention intakt ist.

Ein weiteres staatspolitisches Argument: Ich habe Mühe, gerade im Verkehrsprotokoll Ansätze zu erblicken, damit wir, die Schweiz, gegenüber der EU bzw. der EG im Verhältnis zu heute zu besseren Bedingungen im Hinblick auf eine effizientere und schnellere Verlagerung des Transitschwerverkehrs kommen, was ja durchaus wünschbar wäre. Das Transitabkommen mit der EG 1992 und das Landverkehrsabkommen im Rahmen der bilateralen Verträge gehen jeweils als "contractus speciales" dem Verkehrsprotokoll der Alpenkonvention klar vor.

Man kann es drehen und wenden, wie man will: Das Element des Schutzes wird gegenüber demjenigen des Nutzens unverhältnismässig höher gewichtet. Ich habe gerade unter diesem Aspekt die einzelnen Protokolle nochmals genau unter die Lupe genommen. Wir haben am vergangenen Donnerstag eine gute Diskussion über die Regionalpolitik geführt, und es wurde dabei zu Recht auch die Selbstverantwortung der betroffenen Regionen hervorgehoben. Ich meine, dass es auch ein wichtiges Element der Regionalpolitik sei, nicht durch unverhältnismässige Schranken die Eigenverantwortung und das Selbstvermögen der mit wirtschaftlichen Schwierigkeiten und all ihren Phänomenen kämpfenden Regionen zu erschweren.

Ich habe mich in der Kommission beim Eintreten der Stimme enthalten, und ich werde dies auch heute tun; nicht zuletzt deshalb, weil - wie Kollege Stadler gesagt hat - die Regierung meines Kantons ja zu den Protokollen steht, allerdings auch kein Herzblut vergiesst, wie unser Kommissionspräsident zu Beginn gesagt hat.