Juillard Charles · Ständerat · 2023-12-11

Wortprotokoll

Le 23 août 2023, le Conseil fédéral a transmis à l'Assemblée fédérale le message concernant un arrêté fédéral relatif à un crédit d'engagement pour les garanties fédérales liées aux prêts pour réserves obligatoires 2025-2034. De quoi s'agit-il? La constitution de réserves obligatoires est l'une des principales mesures de l'approvisionnement économique du pays pour garantir l'approvisionnement de la Suisse en biens vitaux lors d'une pénurie grave. En vertu de l'article 7 de la loi du 17 juin 2016 sur l'approvisionnement du pays, la LAP, le Conseil fédéral détermine les biens vitaux que des entreprises privées doivent stocker. Il justifie, ce faisant, le stockage obligatoire qui concerne actuellement des produits relevant des secteurs de l'alimentation, de l'énergie et des produits thérapeutiques. L'Office fédéral pour l'approvisionnement économique du pays conclut avec les entreprises concernées un contrat portant sur le stockage des biens de ce type, appelé contrat de stockage obligatoire.

Le stockage obligatoire repose sur une coopération entre l'Etat et les milieux économiques. Le Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche fixe la composition et le volume des réserves obligatoires. Ces réserves ne sont toutefois pas gérées par la Confédération, mais par les entreprises privées qui en sont aussi les propriétaires. Les branches économiques concernées par le stockage obligatoire se sont volontairement regroupées en organisations de droit privé.

Elles ont constitué des fonds de garantie pour divers groupes de marchandises, afin de couvrir les frais de stockage, les frais financiers et les baisses de prix des marchandises stockées.

Le système prévoit que la Confédération soutienne les entreprises en accordant aux banques prêteuses des garanties fédérales sur les prêts pour réserves obligatoires en vertu de l'article 20 de la LAP. Ainsi, un propriétaire de réserves peut obtenir d'une banque, moyennant le tirage d'un billet à ordre, un crédit à faible taux d'intérêt correspondant généralement au Saron. Le montant des garanties fédérales dépend en principe de la valeur des marchandises stockées.

Le stockage obligatoire ne concerne que des marchandises courantes, ce qui donne l'assurance que les garanties ne soient accordées qu'en présence d'une contre-valeur réalisable. Par ailleurs, les risques encourus par la Confédération sont considérablement réduits par le droit de disjonction prévu par la loi en cas de faillite ou de sursis concordataire ou extraordinaire. Cela signifie que, dans ce genre de situation, la Confédération peut saisir en priorité les marchandises stockées et les revendre elle-même. Elle limite ainsi considérablement le risque financier qu'elle encourt.

A titre d'exemple, au cours des vingt dernières années, la Confédération a dans un seul cas subi des pertes en lien avec une réserve obligatoire, ceci pour un montant de 70[NB]000 francs. Dans deux autres cas où elle a dû payer pour honorer ses garanties, elle a pu se dédommager grâce à son droit de disjonction.

Les garanties fédérales sont fixées dans les contrats de stockage obligatoire. Si des doutes fondés surviennent concernant la solvabilité d'un propriétaire de réserves obligatoires ou le respect des dispositions du contrat, la Confédération est habilitée à prendre des mesures préventives pour sauvegarder les réserves financées avec sa garantie; par exemple par la disjonction, la mise sous clé des réserves obligatoires ou la résiliation du contrat. La Confédération signe également une convention avec chaque banque[NB]qui[NB]accorde[NB]un[NB]prêt.[NB]En[NB]vertu[NB]de[NB]la[NB]convention, la banque s'engage à effectuer les vérifications usuelles en matière d'opération de crédit, pour s'assurer de la solvabilité du propriétaire de réserves obligatoires, et à informer sans délai la Confédération si la solvabilité n'est plus assurée en tout ou en partie.

L'arrêté qui nous est soumis ne remet évidemment en cause ni le principe ni le fonctionnement de ce système de garantie, qui - il faut le dire - a fait ses preuves. Il est limité à l'octroi d'un crédit d'engagement. En vertu de l'article 21 alinéa 4 lettre e de la loi du 7 octobre 2005 sur les finances, il faut un crédit d'engagement pour l'octroi de garanties fédérales. Or, le crédit d'engagement de 540 millions de francs approuvé en 2019 par l'Assemblée fédérale arrivera à échéance fin 2024, ce qui requiert un nouveau crédit d'engagement. Il est prévu que ce dernier porte, pour des raisons d'économies administratives, sur une période de dix ans. Vu l'augmentation prévue du volume des réserves obligatoires ces prochaines années et les incertitudes liées à l'évolution du financement des réserves obligatoires d'aliments et de fourrage, la prolongation du crédit d'engagement doit s'accompagner d'un relèvement de la limite de crédit.

Le Conseil fédéral propose donc à l'Assemblée fédérale un crédit d'engagement à hauteur de 750 millions de francs jusqu'à fin 2034. Les quantités à stocker sont en principe estimées sur la base des quantités consommées ou importées des années précédentes. Etant liée à la demande, l'évolution à long terme des quantités à stocker s'avère difficile à prévoir précisément. Selon le Conseil fédéral, une tendance générale peut tout de même être identifiée. L'estimation du montant maximal des crédits, lié au stockage obligatoire, se fonde sur les prévisions d'ici à fin 2034.

Il est peu probable que le crédit d'engagement proposé soit durablement épuisé. Cependant, il importe que le crédit soit à tout moment suffisant pour permettre la constitution de réserves obligatoires dans les quantités prescrites et préserver la sécurité d'approvisionnement visée. Parallèlement à cela, il convient de garantir que les propriétaires de réserves obligatoires qui entrent en ligne de compte puissent bénéficier en tout temps d'un financement de leur réserve obligatoire conforme à la loi, au moyen de prêts bancaires garantis par la Confédération. Le montant des garanties dépend notamment de celui des amortissements versés par les fonds de garantie. Il ne dépend pas directement du renchérissement. L'arrêté fédéral ne contient, par conséquent, aucune estimation de ce renchérissement.

Vu les chiffres et les tendances évoqués ci-dessus, le Conseil fédéral évalue comme suit les besoins maximaux de crédits d'ici fin 2034: pour les aliments et fourrages, 330 millions de francs; pour les huiles minérales, 380 millions; pour les produits thérapeutiques, 20 millions; pour les engrais, 10 millions; pour les produits industriels, 10 millions de francs; il existe une nouvelle rubrique, "Nouvelles marchandises soumises au stockage obligatoire", de zéro franc - je vous en reparlerai plus tard. Cela constitue un montant total de 750 millions de francs. [PAGE 1122]

Il me paraît donc également important de vous dire que l'Office fédéral pour l'approvisionnement économique du pays évalue régulièrement la composition des réserves obligatoires. En 2023, sur mandat du Conseil fédéral, l'Office fédéral de l'approvisionnement économique a, par ailleurs, examiné, avec les services compétents de la Confédération et des cantons, ainsi qu'avec des représentants du secteur privé, les biens vitaux pour lesquels l'approvisionnement doit être garanti en cas de crise nationale ou internationale. Rappelons-nous la pénurie de matériel de protection ou de médicaments, en particulier durant la crise du COVID-19. De nouvelles réserves obligatoires pourraient donc devoir être constituées d'ici fin 2034, auquel cas des entreprises pourraient faire valoir de nouvelles prétentions à des prêts garantis par la Confédération, d'où cette rubrique: "Nouvelles marchandises soumises au stockage obligatoire".

Le montant du crédit d'engagement est fixé sans tenir compte d'éventuels besoins de crédits liés à la constitution de nouvelles réserves obligatoires de marchandises qui ne sont pas encore prévues. En effet, le Conseil fédéral part du principe que les limites de crédit maximales estimées pour les marchandises déjà soumises au stockage obligatoire ne seront pas toutes intégralement atteintes, et qu'il existera donc une certaine marge de manoeuvre pour permettre, le cas échéant, de constituer des réserves obligatoires pour de nouvelles marchandises et répondre aux prétentions des entreprises concernées de pouvoir bénéficier de garanties fédérales.

Lors de sa séance du 23 octobre dernier, la Commission de politique de sécurité de notre conseil a examiné ce dossier avec attention. Elle a pris connaissance des compléments d'information fournis par M. le conseiller fédéral Parmelin et par les représentants de l'administration, que nous remercions au passage.

Nous avons également pris note du rapport oral de la Commission des finances, qui n'a pas de remarques à formuler. La Commission de politique de sécurité a accepté l'arrêté proposé à l'unanimité. Ainsi, et pour conclure, nous vous recommandons d'accepter le crédit d'engagement de 750 millions de francs, pour les garanties fédérales liées aux prêts pour réserves obligatoires pour la période 2025 à 2034.