Rutz Gregor · Nationalrat · 2024-02-29

Wortprotokoll

Worum geht es? Der Bundesrat möchte ab 2025 einen nationalen Adressdienst (NAD) einführen. So will er die Adressverwaltung vereinfachen. Mit dem nationalen Adressdienst sollen administrative Prozesse vereinfacht und öffentliche Aufgaben effizienter wahrgenommen werden. Es geht also vor allem um Erleichterungen für die Verwaltungen.

Das Bundesamt für Statistik will für den nationalen Adressdienst die adressrelevanten Teile der Personendaten verwenden, die im Rahmen des Registerharmonisierungsgesetzes aus den kommunalen und kantonalen Einwohnerregistern quartalsweise an das BFS geliefert werden müssen. Mit diesem nationalen Adressdienst sollen Verwaltungsstellen sowie Dritte mit gesetzlichem Auftrag die Adressdaten der Wohnbevölkerung in der ganzen Schweiz abfragen können. Gegenwärtig sind solche Abfragen nur auf Gemeinde- und Kantonsebene möglich, weil die Kompetenz zur Registerführung dort liegt. Der Bund hat jedoch ein Interesse an einem zentralen Register, in dem all diese Informationen enthalten sind.

Der Ständerat hat diesen Gesetzentwurf in der Wintersession 2023 mit grosser Mehrheit verabschiedet. Die Staatspolitische Kommission unseres Rates war über diesen doch recht unkritischen Entscheid erstaunt und hat sich die Mühe gemacht, die Vorlage genauer anzusehen. Die Staatspolitische Kommission beantragt Ihnen mit 15 zu 10 Stimmen, den Entwurf zu diesem Gesetz an den Bundesrat zurückzuweisen, dies aus drei Gründen:

1.[NB]Die Vorlage scheint der Kommission nicht ausgereift. Die Mehrheit der Kommission ist der Meinung, dass der vorliegende Gesetzentwurf aus materieller Sicht nicht überzeugt. Modelle, mit denen das angestrebte Ziel erreicht werden könnte, bei denen die Kompetenzen aber bei den Kantonen verblieben, wurden offensichtlich nicht geprüft.

2.[NB]Der Nutzen für die Bürger ist fraglich. Es wurde hier namentlich das Once-only-Prinzip diskutiert. Das heisst, wenn schon ein solcher Adressdienst gesetzlich aufgezogen wird, müsste man die Gewissheit haben, dass eine Meldung der Adresse genügt und man nicht ständig Adressen nachmelden muss.

3.[NB]Das ist eigentlich der Kern der Begründung unserer Rückweisung: Der Bund hat hier keine Kompetenz, gesetzgeberisch tätig zu werden. Der Bundesrat schreibt es auch in seiner Botschaft: In der Bundesverfassung findet sich keine ausdrückliche Bestimmung über das Erfassen, Nutzen und Zur-Verfügung-Stellen von Adressdaten. Auf Nachfrage in der Kommission stellte sich die Verwaltung auf den Standpunkt, der Aufbau eines solchen Adressdienstes sei eine inhärente Bundeszuständigkeit, die ohne ausdrückliche Verfassungsgrundlage möglich sei.

Hier geraten wir auf dünnes Eis. Die Argumentationslinie der Verwaltung folgt Ideen, die jüngst auch in einem anderen Gutachten, in dem es um die Postfinance geht, geäussert wurden. Dort ging es um das Verbot der Vergabe von Krediten und Hypotheken. Der Gutachter, Vincent Martenet, ein Lausanner Professor, legte dem Bundesrat dar, dass in der aktuellen Lehre die Auffassung vertreten wird, es liege hierfür keine ausreichende Verfassungsgrundlage vor. In einer abenteuerlichen Argumentation versuchte er dann aber, die Kompetenzordnung auf den Kopf zu stellen: Alles, was dem Bund nicht explizit verboten sei, müsse eigentlich erlaubt sein; dies, obwohl Artikel 42 unserer Verfassung klipp und klar festhält, dass der Bund Aufgaben erfüllt, die ihm die Bundesverfassung zuweist. Der Gutachter sagt, die Vorbereitungsarbeiten zu dieser Formulierung liessen nicht klar erkennen, wie der Begriff "Aufgabe" auszulegen sei. Es sei nicht jede Tätigkeit, die im öffentlichen Interesse liege, auch zwingend eine Aufgabe im Sinne von Artikel 42 der Verfassung. Hier geraten wir, wie Sie merken, wirklich auf dünnes Eis, weil so [PAGE 149] letztlich die Kompetenzordnung unseres Bundesstaates auf den Kopf gestellt wird. Es ist eben nicht so, dass nicht alle Pflichten Aufgaben sind und nicht alle staatlichen Tätigkeiten zwingend irgendeine Grundlage in der Verfassung haben müssen.

Welche Grundprinzipien gelten? Was muss erfüllt sein, damit der Bund ein Gesetz erlassen kann? Es gibt keine Zuständigkeiten, das sei hier festgehalten, die irgendwo zwischen den Zeilen stehen. Nach Artikel 3 unserer Verfassung kommt in unserem föderalistischen System den Kantonen eine subsidiäre Generalkompetenz zu, d.[NB]h., die Kantone üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind. Alles, was in der Bundesverfassung nicht explizit als Bundesaufgabe genannt ist, ist damit keine Bundeskompetenz und fällt in den Aufgabenbereich der Kantone.

Der Bund benötigt für jede Aufgabe, die er wahrnimmt, eine explizite Verfassungsgrundlage. Diese Aufgaben in der Verfassung sind erschöpfend und abschliessend festgelegt. Ich zitiere aus einem Werk von alt Ständerat René Rhinow und Markus Schefer über das schweizerische Verfassungsrecht: "Gemeinsam ist den Bundeskompetenzen, dass sie keine Generalklauseln enthalten, sondern dem Bund relativ eng umschriebene Regelungsbereiche zuweisen. Dadurch soll sichergestellt werden, dass der Bund bei der Ausübung seiner Aufgaben seine Kompetenzen nicht zulasten der Kantone schleichend ausdehnt." Genau das geschieht hier.

Der Bundesrat weist darauf hin, wie ich erwähnt habe, dass keine ausdrückliche Verfassungsgrundlage vorliegt. Er schreibt in seiner Botschaft aber auch: "Für Bundeszuständigkeiten, die in der Bundesverfassung nicht ausdrücklich genannt werden, wird aufgrund gesetzestechnischer Konvention Artikel 173 Absatz 2 der Bundesverfassung als Kompetenzgrundlage genannt." Frau Bundesrätin, ich muss Ihnen sagen, dass der Bundesrat hier grundfalsch liegt. Die Kommission hat es diskutiert: Diese Bestimmung kann keine Kompetenzgrundlage sein. Ich zitiere aus dem St.[NB]Galler Kommentar zur Bundesverfassung, zu Artikel 173 Absatz 2, Randziffer 169: "Ob eine Kompetenz des Bundes vorliegt, ergibt sich in erster Linie aus dem zweiten Kapitel der Bundesverfassung." Dort sind nämlich die Kompetenzen aufgelistet. "Eine explizite oder implizite Bundeskompetenz muss vorliegen, damit Artikel 173 Absatz 2 Anwendung findet. Die Bestimmung kommt nur in der horizontalen Kompetenzverteilung zwischen den obersten Bundesbehörden zur Anwendung, stellt aber selber keine Grundlage dar, um eine Bundeskompetenz zu begründen, und äussert sich daher nicht zur vertikalen Kompetenzverteilung zwischen dem Bund und den Kantonen im Bundesstaat."

Das heisst, es liegt hier keine Kompetenz vor. Artikel 173 der Bundesverfassung kann hier und auch in anderen Fällen nicht angeführt werden. Der Bundesrat würde gut daran tun, künftig auf diese Verweise zu verzichten.

Ich habe es Ihnen gesagt: Die Staatspolitische Kommission beantragt Ihnen, die Vorlage zurückzuweisen. Einerseits soll der Bundesrat andere Modelle prüfen, mit denen das angestrebte Ziel erreicht werden kann, die Handlungskompetenz aber bei den Kantonen verbleibt. Andererseits soll er, sofern trotzdem ein Bundesgesetz geschaffen werden soll, eine geeignete Verfassungsgrundlage beantragen, aber auch den konkreten Nutzen des Vorhabens für die Privaten aufzeigen und für die Betroffenen das Once-only-Prinzip umsetzen.