Fässler Daniel · Ständerat · 2024-06-03

Wortprotokoll

Ich lehne die Motion unserer Sicherheitspolitischen Kommission ab. Ich habe aber nicht das Wort ergriffen, um Ihnen das mitzuteilen, sondern möchte als Ständerat, der weder der Sicherheitspolitischen Kommission noch der Finanzkommission angehört, für künftige Diskussionen noch einige staatspolitische und finanzpolitische Überlegungen einbringen.

Die in der Volksabstimmung vom 2.[NB]Dezember 2001 von Volk und Ständen angenommene Schuldenbremse und die dazu im Finanzhaushaltgesetz festgelegten Regeln haben unser Land vor finanzpolitischem Übermut bewahrt. Sie haben zur finanziellen und damit auch zur politischen Stabilität beigetragen, sie haben in der Konsequenz unsere Wirtschaft gestärkt und damit den Wohlstand gesteigert. Das bereits zuvor in der Verfassung festgehaltene Haushaltsziel, das vorschreibt, dass der Bund seine Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht zu halten habe, vermochte die Ausgabenfreudigkeit des Parlamentes nicht zu zügeln. Insoweit gehe ich mit den Kritikern der Motion unserer SiK einig. Vieles, was beispielsweise Ständerat Dittli als Sprecher der Minderheit gesagt hat, kann ich unterschreiben.

Nur - ich erlaube mir, doch etwas in die Tiefe zu gehen -, was sagt die Bundesverfassung? Die Bundesverfassung sagt in Artikel 126 Absatz 2: "Der Höchstbetrag der im Voranschlag zu bewilligenden Gesamtausgaben richtet sich unter [PAGE 392] Berücksichtigung der Wirtschaftslage nach den geschätzten Einnahmen." Und Absatz 3 besagt, es wurde bereits erwähnt: "Bei ausserordentlichem Zahlungsbedarf kann der Höchstbetrag nach Absatz 2 angemessen erhöht werden [...]." Ich glaube, dass wir uns als Ständerat spätestens bei der nächsten Budgetdebatte ernsthafter und vertiefter die Frage stellen müssen, was Bundesrat und Parlament im Jahre 2001 mit der in Absatz 3 von Artikel 126 unserer Verfassung verankerten Ausnahmemöglichkeit wollten und wie gross unser parlamentarischer Spielraum ist.

Das wollte ich persönlich genauer wissen und habe daher die Materialien studiert; dazu gehört nicht nur die Botschaft des Bundesrates vom 5.[NB]Juli 2000, sondern auch das Amtliche Bulletin über die Beratungen im Ständerat vom 14.[NB]März 2001 und im Nationalrat vom 18.[NB]Juni 2001. Dabei stellte ich fest, dass unsere Vorgänger - vor allem hier im Ständerat - die Schuldenbremse nicht so apodiktisch verstanden, wie sie heute oft dargestellt wird. Unsere Vorgänger massen der dem Parlament zugestandenen Ausnahmemöglichkeit mehr Bedeutung zu, und zwar nicht nur aus finanzpolitischen Gründen, sondern vor allem auch aus staatspolitischen Gründen. Bundesrat und Parlament wollten mit Absatz 3 von Artikel 126 der Bundesverfassung und den dazugehörenden Ausführungsbestimmungen im Finanzhaushaltgesetz die Budgethoheit des Parlamentes beachten und den budgetären Gestaltungsspielraum im Vergleich zu einer strikten Schuldenbremse erhöhen.

Damit die Grundidee der Schuldenbremse nicht einfach unterlaufen werden kann, wurde für die Anwendung der Ausnahmeregelung das Erfordernis des qualifizierten Mehrs eingeführt. Eine Ausnahmeregelung wurde damals als notwendig erachtet, weil es nicht möglich sei, für sämtliche nicht steuerbaren Eventualitäten bereits im Voraus adäquate Vorgaben für die Ausgaben festzulegen. Der Zahlungsbedarf müsste nicht nur ausserordentlich sein; vorausgesetzt sei eine besondere, die normalen Verhältnisse sprengende Ausgabenentwicklung, die in nicht steuerbaren, von aussen vorgegebenen und damit von der Politik nicht beeinflussbaren Entwicklungen begründet sei. Der Bundesrat und das Parlament wollten für die Anwendung der Ausnahmeregel auch eine betragsmässige Hürde setzen. Davon war jetzt heute noch nicht die Rede.

Die Ausnahmeregel soll nur angewendet werden dürfen, wenn die durch den ausserordentlichen Zahlungsbedarf entstehenden zusätzlichen Belastungen nicht im Rahmen der Budgetbereinigung aufgefangen werden können und im Vergleich zum regelkonformen Budget zu einem Ausgabenanstieg von mindestens 0,5 Prozent führen. Liegen zwei oder mehr ausserordentliche Ereignisse vor, gilt für die Berechnung der 0,5-Prozent-Grenze übrigens der[NB]Gesamtbetrag.[NB]Heute[NB]liegt[NB]die[NB]für ausserordentliche Ausgaben massgebende Hürde somit bei rund 400 Millionen Franken.

Da die Ausnahmeregelung von grosser politischer Tragweite sei, legte der Bundesrat in seiner Botschaft dar, welche fünf möglichen Ausnahmefälle es in der Zeit zwischen 1991 und 1999 gegeben habe. Ich zähle sie Ihnen auf: Ausgaben für die Arbeitslosenversicherung ab 1993, eine Zahlungsspitze bei den Krankenkassen im Jahre 1996, die Integration eines Darlehens des Bundes an die SBB ab 1997, eine Zahlungsspitze bei den SBB im Jahre 1998 sowie das Asylwesen als Folge der Kosovo-Krise. In der parlamentarischen Beratung im Frühjahr und Sommer 2001 wurden diese Erwägungen des Bundesrates unterstützt und unterstrichen.

Aus heutiger Sicht bemerkenswert sind allerdings mehrere Voten von damaligen Mitgliedern des Ständerates, welche die staatspolitische Frage aufwarfen, ob das Parlament mit der Schuldenbremse nicht zu stark seine eigene Budgethoheit beschränke; es waren übrigens vor allem Ständeräte aus den Kreisen der FDP und der CVP. Jede Beschränkung der Budgethoheit bedeute nämlich auch eine Schwächung des Parlamentes in einem zentralen Kompetenzbereich der ersten Gewalt. Der damalige Finanzminister, Bundesrat Kaspar Villiger, reagierte auf diese staatspolitischen Erwägungen mit dem Hinweis, dass man gerade deswegen eine Durchbruchsmöglichkeit geschaffen habe, um dem Parlament die Möglichkeit zu geben, in Ausnahmesituationen Mehrausgaben zu beschliessen.

Nach dem Studium der Materialien schliesse ich für mich nicht aus, dass wir für die Armee nicht regelkonforme Mehrausgaben beschliessen und begründen könnten, wenn wir dies wollten, ohne damit die Bundesverfassung zu verletzen. Das wäre zumindest vertiefter zu prüfen. Ich kann mir vorstellen, dass dies 2001 auch viele unserer Vorgänger so gesehen hätten. Ich verweise dazu auf die Beispiele, die ich erwähnt habe, welche der Bundesrat in seiner Botschaft aufgezählt hat. Vor allem aber wurden in der Botschaft des Bundesrates - es wurde bereits gesagt - kriegerische Ereignisse explizit als Sachverhalt erwähnt, der die Hürde der Ausserordentlichkeit gemäss Artikel 126 Absatz 3 der Bundesverfassung erfüllt. Dass mit kriegerischen Ereignissen nicht ein konkreter militärischer Angriff auf die Schweiz oder ein bereits in der Schweiz ausgebrochener Krieg gemeint war, sollte klar sein. In einem solchen Fall müssen wir nicht mehr darüber diskutieren, ob wir für die Armee mehr ausgeben wollen; dann ist es zu spät.

Bei der Armee gilt es, vorzusorgen und die Verteidigungsfähigkeit präventiv sicherzustellen. Mit Blick auf die heutige Kriegsführung und die heute verfügbaren Angriffswaffen, die auf grosse Distanz eingesetzt werden können, liegt mit dem Angriffskrieg von Russland gegen die Ukraine für mich eine nicht steuerbare, von aussen vorgegebene und damit von der Politik nicht beeinflussbare Entwicklung vor, die uns legitimieren kann, die Ausnahmeregelung zur Schuldenbremse anzuwenden. Die Bundesverfassung belässt uns für ausserordentliche Situationen die Budgethoheit. Eine regelwidrige Budgeterhöhung in diesem Sinne für die Armee ist daher weniger eine Frage des Dürfens als letztlich vielmehr eine Frage des politischen Wollens.

Ich komme zum Schluss. Die durch die SiK unseres Rates vorgenommene Verknüpfung von ausserordentlichen Armeeausgaben mit einer ausserordentlichen Finanzhilfe für die Ukraine lehne ich ab. Ich bin überzeugt, dass eine allfällige Unterstützung des Wiederaufbaus in der Ukraine über das reguläre Budget finanziert werden muss und finanziert werden kann. Die Motion unserer SiK lehne ich nur schon deshalb ab. Dass wir die Frage klären müssen, wie die gestiegenen Bedürfnisse der Armee kurz- und mittelfristig finanziert werden, ist dennoch offensichtlich. Ich begrüsse daher, dass sich die Finanzkommission des Ständerates - ich nehme da Bezug auf das Votum von Kollege Stark - der Schuldenbremse und der möglichen Ausnahmen im Rahmen eines Seminars näher annehmen möchte.