Fässler Daniel · Ständerat · 2024-06-05

Wortprotokoll

Ich möchte mich in meinen Ausführungen ebenfalls zum Thema Gewaltenteilung äussern und möchte dann das Urteil des EGMR vom 9.[NB]April materiell einordnen.

Zuerst muss ich aber Kollege Sommaruga etwas entgegnen: Er hat sich in seinen Ausführungen zur Erklärung, wonach Grundrechte durch Interpretation weiterzuentwickeln seien, auf ein Bundesgerichtsurteil vom 27.[NB]November 1990 berufen, mit dem das Frauenstimmrecht in Appenzell Innerrhoden eingeführt wurde. Dieser Fakt ist richtig, aber Sie haben das Urteil völlig falsch eingeordnet. Es ging beim Urteil des Bundesgerichtes nicht darum, ein Grundrecht zu interpretieren und damit weiterzuentwickeln, sondern das Bundesgericht hatte die verfassungsrechtliche Frage zu klären, wie mit kollidierenden Verfassungsbestimmungen umzugehen ist.

In der damaligen Bundesverfassung gab es eine Bestimmung, Artikel 74 Absatz 4; diese Bestimmung, die 1981 in die Verfassung aufgenommen wurde, hiess wörtlich: "Für Abstimmungen und Wahlen der Kantone und Gemeinden bleibt das kantonale Recht vorbehalten." Das war 1981 Verfassungsrecht. 1991 wurde dann durch eine Volksabstimmung die Gleichstellung von Mann und Frau in der Verfassung festgeschrieben: "Mann und Frau sind gleichberechtigt."

In diesem Sinne hatte das Bundesgericht auf Beschwerde einer Innerrhoderin die Frage zu klären, wie dieser verfassungsrechtliche Widerspruch über die Auslegung zu klären ist. Ich kann Ihnen sagen, Herr Kollege Sommaruga, ich hatte mich etwa fünf oder sechs Jahre vor dem Bundesgericht in einer juristischen Seminararbeit genau diesem Thema gewidmet. Ich stellte dann durchaus mit Freude fest, dass das Bundesgericht meine Überlegungen eins zu eins übernommen hatte. Es ging nicht um die Auslegung eines Grundrechts, sondern um die Klärung eines Widerspruchs in der Verfassung.

Nun aber zur Gewaltenteilung: Nachdem bekannt wurde, dass unsere Kommission für Rechtsfragen dem Rat beantragt, zum Urteil des EGMR vom 9.[NB]April eine Erklärung abzugeben, wurde von verschiedener Seite der Vorwurf laut, damit werde das Prinzip der Gewaltenteilung verletzt. Die Kollegen Jositsch, Caroni und Rieder haben es bereits gesagt, ich wiederhole es, weil es wirklich wichtig ist, dass dem widersprochen wird: Dieser Vorwurf ist falsch. Dieser Vorwurf gründet auf einem falschen Verständnis der Schweizer Staatsgewalten und des Verfassungsrechts der Schweiz. Die auf der Grundlage von Montesquieu's "De l'esprit des lois" entwickelte US-amerikanische Idee der Checks and Balances hat sich in der Schweiz nicht konsequent durchgesetzt. In der Schweiz bezweckt der ungeschriebene Verfassungsgrundsatz der Gewaltenteilung primär, dass beim Bund drei je in ihrer Macht begrenzte Gewalten bestehen, die voneinander unabhängig sind, sich wechselseitig überwachen und damit Machtmissbrauch verhindern. Dabei gilt es allerdings zu beachten, dass in der Schweiz gemäss Artikel 148 der Bundesverfassung die Bundesversammlung die oberste Gewalt ausübt, unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen. Dies ist eine Fortentwicklung der Idee von Jean-Jacques Rousseau, der der Souveränität des Volkes und damit der Demokratie den Vorrang gab. Das gilt mit Einschränkungen bis heute.

Die Schweiz ist ein demokratischer Rechtsstaat und kein Richterstaat. Wir haben daher nicht nur das Recht, uns zu einem Urteil zu äussern, sondern die Pflicht dazu, wenn ein internationales Gericht einen Volksentscheid zum Anlass nimmt, unsere Gesetzgebung zu kritisieren. In diesem Sinne auch noch ein Wort zu Herrn Kollege Zopfi: Ich glaube, Gelassenheit ist hier der falsche politische Kompass.

Der zweite Grund, weshalb der Vorwurf der Verletzung der Gewaltenteilung falsch ist, ist der folgende: Mit der von der Kommission für Rechtsfragen beantragten Erklärung mischt sich die Legislative nicht in ein laufendes Verfahren ein, sondern übt nur ex post Kritik am fraglichen Urteil. Das Urteil selber wird nicht ignoriert, Herr Caroni hat das unterstrichen, vielmehr nehmen wir es zur Kenntnis. Betrachten Sie den Wortlaut der Ihnen vorgelegten Erklärung.

Die mit der Erklärung zum Ausdruck gebrachte Kritik hat zur Hauptsache zwei Stossrichtungen. Der EGMR betrachtet die Europäische Menschenrechtskonvention seit einigen Jahren als ein "instrument vivant", ein "living instrument"; die EMRK sei auf Weiterentwicklung ausgerichtet. Das heisse, die in der EMRK festgeschriebenen Grundrechte seien nicht[NB]statisch[NB]auszulegen,[NB]sondern im Lichte der Entwicklung fortzuschreiben. Darauf beruft sich der EGMR auch in diesem Fall; Herr Jositsch hat es als Berichterstatter ausführlich dargelegt.

Mit der beantragten Erklärung soll der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte daher aufgefordert werden: erstens den in der Präambel der EMRK betonten Grundsatz der Subsidiarität zu beachten; zweitens die in der EMRK anerkannte staatliche Souveränität der Vertragsstaaten und deren Ermessensspielraum angemessen zu berücksichtigen; drittens in der Konsequenz die demokratischen Prozesse in den Vertragsstaaten zu achten. Indem wir diesen in der EMRK begründeten Appell an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte richten, verletzen wir den Grundsatz der Gewaltenteilung nicht. Das Gleiche gilt für die am Schluss der Erklärung an die Adresse des Bundesrates gerichtete Feststellung, dass die Schweiz mit den abgeschlossenen und laufenden gesetzgeberischen Arbeiten die menschenrechtlichen Anforderungen des Urteils erfüllt hat. Damit nimmt der Ständerat innerstaatlich eine materielle Einschätzung vor; auch damit verletzen wir den Grundsatz der Gewaltenteilung nicht. [PAGE 468]

Ich möchte das Urteil nun noch materiell-rechtlich einordnen. Gemäss Artikel 8 EMRK hat jede Person das Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung und Korrespondenz. Daraus leitet der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte nun eine Pflicht des Staates ab, seine Bevölkerung vor den schwerwiegenden negativen Auswirkungen des Klimawandels zu schützen. In seiner Begründung greift der EGMR in Ziffer 546 auf die am 9.[NB]Mai 1992 verabschiedete Klimakonvention der Vereinten Nationen zurück, in den Ziffern 133 bis 231 ausführlich auf das Klimaübereinkommen von Paris vom 12.[NB]Dezember 2015. Weiter wird auf Einschätzungen des Weltklimarates Bezug genommen.

Der EGMR geht in seinem Urteil davon aus, dass sich die Schweiz mit der am 16.[NB]Juni 2017 erfolgten Ratifizierung des Klimaübereinkommens von Paris verpflichtet habe, die darin festgelegten Klimaziele zu erreichen und damit die Menschenrechte nicht zu gefährden. Das ist falsch. Die Schweiz hat sich mit dem Pariser Übereinkommen nur verpflichtet, für die Zeit nach 2030 alle fünf Jahre Emissionsreduktionsziele einzureichen, welche jeweils ambitiöser als die vorangehenden sein müssen, und entsprechende inländische Massnahmen zu ergreifen. Die Schweiz muss zudem alle zwei Jahre über die umgesetzten und geplanten Reduktionsmassnahmen Bericht erstatten und jährlich ein Inventar über die Entwicklung der Treibhausgasemissionen vorlegen. Eine Pflicht der Vertragsstaaten, diesen Zielen letztlich auch zu folgen, enthält das Übereinkommen von Paris nicht.

Was der EGMR in seinem Urteil weiter ausser Acht lässt: Die Erreichung der im Klimaübereinkommen von Paris festgelegten Ziele ist völkerrechtlich nicht verbindlich. Dies hatte der Bundesrat in Ziffer 4.1 seiner Botschaft zur Genehmigung des Klimaübereinkommens von Paris vom 21.[NB]Dezember 2016 explizit festgehalten. Der in Artikel 15 des Pariser Abkommens festgeschriebene Mechanismus sieht denn auch, anders als das frühere Kyoto-Protokoll, keine sanktionierenden Massnahmen vor.

Der EGMR wurde 1959 von den Mitgliedstaaten des Europarates errichtet, um die Einhaltung der Europäischen Menschenrechtskonvention sicherzustellen. Ich bin daher der Frage nachgegangen, ob das höchste Exekutivorgan des Europarates, das aus den Aussenministern der 46 Mitgliedstaaten des Europarates zusammengesetzte Ministerkomitee, ein Grundrecht auf eine gesunde Umwelt anerkennt. Dabei habe ich festgestellt, dass das Ministerkomitee Ende Mai des letzten Jahres den Mitgliedstaaten zwar empfohlen hat, das Recht auf eine saubere, gesunde und nachhaltige Umwelt auf innerstaatlicher Ebene als Menschenrecht anzuerkennen, dazu aber keinen die Mitgliedstaaten verpflichtenden Beschluss gefasst hat. Auch dies lässt der EGMR ausser Acht.

Zu guter Letzt äussere ich mich noch zur Frage, ob die Schweiz die bisherigen Klimaziele erfüllt hat oder nicht. Die Kommission für Rechtsfragen des Ständerates liess sich dazu von der Abteilung Klima des Bundesamtes für Umwelt (BAFU) eine fachliche Einschätzung geben. Das Fazit ist klar, ich zitiere drei Sätze: "Festzuhalten ist zudem, dass die Schweiz ihre Verpflichtungen unter dem Kyoto-Protokoll und auch dem Übereinkommen von Paris jederzeit eingehalten hat [...]. Fazit: Die Schweiz hat ihr nationales Reduktionsziel für 2020 knapp verfehlt, ihre internationalen Verpflichtungen aber stets eingehalten. Diese Feststellung des Gerichts erfordert keine Massnahmen, weil sie sich auf die Vergangenheit bezieht." Aus dieser fachlichen Einschätzung des BAFU ergibt sich auch, weshalb es wichtig und zentral ist, im letzten Absatz der Erklärung festzuhalten, dass die Schweiz dem Urteil keine weitere Folge zu geben hat.

Das BAFU hält in seinem Bericht auch fest, dass Bundesrat und Parlament nach der Ablehnung der Totalrevision des CO2-Gesetzes durch das Stimmvolk rasch reagiert und mit der am 15.[NB]März 2024 verabschiedeten Revisionsvorlage 22.061 die Lücke bis 2030 geschlossen haben. Dies lässt der EGMR völlig ausser Acht - Herr Rieder hat es bereits erwähnt -, und dies notabene, obwohl das Urteil auf den 9.[NB]April 2024 datiert ist und der EGMR in diesem Sinne Zeit gehabt hätte, die politische Entwicklung in der Schweiz und die politischen Entscheide des Parlamentes zu würdigen. Das Gericht lässt auch das am 18.[NB]Juni des letzten Jahres von der Schweizer Stimmbevölkerung gutgeheissene Klima- und Innovationsgesetz weitgehend ausser Acht. Dieses gibt den weiteren Weg vor: Die Schweiz soll bis 2050 klimaneutral werden.

Aus all diesen Gründen ersuche ich Sie, der Ihnen von der RK-S vorgelegten Erklärung zuzustimmen.