Keller-Sutter Karin · Bundesrat · 2024-09-25

Wortprotokoll

Sie setzen heute die Beratung eines Dossiers fort, das die Bundespolitik bereits seit mehr als zwei Jahrzehnten beschäftigt. Umso wichtiger scheint es mir, einleitend kurz zu rekapitulieren, warum wir heute eine Vorlage des Bundesrates zur Einführung der Individualbesteuerung beraten und nicht ein anderes Modell, das weiterhin eine gemeinsame Besteuerung der Eheleute vorsieht.

Zur Reform der Ehegattenbesteuerung bzw. zur Abschaffung der sogenannten Heiratsstrafe hat der Bundesrat in den letzten rund 25 Jahren bereits mehrere Vorschläge gemacht. Zuerst wurde im Rahmen des Steuerpaketes 2001 ein Teilsplitting eingeführt; diese Vorlage wurde von der Stimmbevölkerung abgelehnt. 2007 gab der Bundesrat vier Modelle in die Vernehmlassung; diese ergab, dass weder die Reformvorschläge im Rahmen einer gemeinsamen noch diejenigen im Rahmen einer getrennten Besteuerung mehrheitsfähig waren. 2012 führte der Bundesrat erneut eine Vernehmlassung durch, und zwar zu einem Mehrfachtarif mit alternativer Steuerberechnung, doch auch dieses Modell war umstritten. Fast zur gleichen Zeit reichte die damalige CVP eine Initiative zur Abschaffung der Heiratsstrafe ein, basierend auf der gemeinsamen Besteuerung. Sie wurde 2016 in der Volksabstimmung knapp abgelehnt. Diese Abstimmung wurde später vom Bundesgericht annulliert. 2018 unterbreitete der Bundesrat dem Parlament dann den zuvor vernehmlassten Mehrfachtarif mit alternativer Steuerberechnung, doch das Parlament wies diese Botschaft 2019 an den Bundesrat zurück und beauftragte ihn, alternative Modelle vorzulegen. Bereits im Herbst 2020 war auch dieser Entscheid wieder überholt, weil die Mehrheit des Parlamentes den Bundesrat im Rahmen der Legislaturplanung damit beauftragte, ihm eine Botschaft zur Einführung der Individualbesteuerung vorzulegen.

Hier stehen wir nun. "Das Bessere ist der Feind des Guten", sagte einst Voltaire. Man kann also sagen, dass es kein Modell gibt, das Sie nicht schon einmal beraten und dann verworfen haben. Das heisst, wir stehen heute neuerlich an einem Ausgangspunkt, wo wir erneut darüber befinden können.

Fast etwas vorwurfsvoll hat Herr Pamini in seinem Votum gefragt, warum der Bundesrat so frech sei und hier einen indirekten Gegenvorschlag vorlege. Zum einen muss man sagen, dass der Bundesrat immer das Recht hat, einer Initiative einen direkten oder indirekten Gegenvorschlag gegenüberzustellen. Zum andern, und das möchte ich noch einmal betonen, hat das Parlament den Bundesrat damit beauftragt, ihm eine Vorlage zur Individualbesteuerung zu unterbreiten. Weil die FDP-Frauen im Jahr 2022 eine Volksinitiative für eine zivilstandsunabhängige Individualbesteuerung eingereicht haben, dient diese Vorlage zugleich als indirekter Gegenvorschlag. Die Volksinitiative selber lehnt der Bundesrat ab. Es ist aus Sicht des Bundesrates nicht nötig, diese Frage auf Verfassungsstufe zu regeln. Mit dem indirekten Gegenvorschlag würde die Volksinitiative auf Gesetzesebene vollständig umgesetzt, und das Ziel der Initiative wäre auch schneller erreicht.

Bevor ich auf den Gegenvorschlag eingehe, bleibt zu erwähnen, dass von der Mitte inzwischen eine weitere Volksinitiative zur Abschaffung der Heiratsstrafe eingereicht wurde, die allerdings auf einer gemeinsamen Besteuerung von Ehepaaren beruht. Der Bundesrat lehnt auch diese Volksinitiative ab. Einen Gegenvorschlag sieht er bei dieser Initiative nicht vor, weil dieser im klaren Widerspruch zur Vorlage stehen würde, die der Bundesrat jetzt in Ihrem Auftrag erarbeitet hat und die wir heute diskutieren.

Die ganze Vorgeschichte zeigt, dass es immerhin einen Konsens zur Ehepaarbesteuerung gibt, wonach die Heiratsstrafe abgeschafft werden soll; die Frage ist nur, auf welchem Weg dies geschehen soll. Die Volksinitiative der FDP-Frauen und die vom Parlament verlangte Vorlage des Bundesrates schlagen den Weg der Individualbesteuerung vor: Es sollen künftig also alle Personen individuell besteuert werden, unabhängig davon, ob sie verheiratet sind oder nicht. Die Besteuerung wäre damit zivilstandsneutral. Es würde damit nicht nur die Heiratsstrafe automatisch abgeschafft, sondern auch der Heiratsbonus, von dem etwas weniger oft die Rede ist. Verheiratete Paare würden also gegenüber unverheirateten Paaren künftig weder benachteiligt noch bevorzugt.

Mit einer Individualbesteuerung können zugleich auch die Anreize für Zweitverdienende zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit erhöht werden. Der Grund dafür ist, dass mit der Individualbesteuerung im Vergleich zur gemeinsamen Besteuerung eine niedrigere Steuerlast anfällt, wenn die zweitverdienende Person - und das ist heute immer noch sehr oft die Frau - eine Erwerbstätigkeit aufnimmt oder ihr Arbeitspensum erhöht. Diese Beschäftigungseffekte würden zu einer besseren Ausschöpfung des inländischen Arbeits- und Fachkräftepotenzials führen. Zudem stärkt eine getrennte Besteuerung die finanzielle Unabhängigkeit der Eheleute und verbessert die Vorsorge für das Alter sowie für den Fall einer Scheidung. Das trägt letztlich zur Gleichstellung von Frau und Mann bei und steht auch im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesgerichtes, das in neueren Entscheiden das Prinzip der Eigenversorgung nach der Scheidung betont hat.

Welches sind die wichtigsten Eckwerte des Ihnen vorliegenden indirekten Gegenvorschlages des Bundesrates? Ehepaare werden wie unverheiratete Paare individuell besteuert. Die kinderrelevanten Abzüge werden bei der direkten Bundessteuer grundsätzlich hälftig aufgeteilt. Der Kinderabzug wird bei der direkten Bundessteuer von heute 6700 Franken auf 12[NB]000 Franken erhöht. Der Tarif der direkten Bundessteuer wird angepasst, damit sich eine ausgewogene Verteilungswirkung der Vorlage über alle Einkommensklassen ergibt. Die Individualbesteuerung wird für alle drei staatlichen Ebenen vorgesehen, sie müsste also auch von den Kantonen und Gemeinden umgesetzt werden. Einige dieser Eckwerte werden wir in der Detailberatung noch besprechen.

Ich möchte hier vor allem noch auf die finanziellen Auswirkungen für die öffentliche Hand sowie die Verschiebungen bei der Belastung der Steuerpflichtigen zu sprechen kommen, die für die Mehrheitsfähigkeit jeder Steuervorlage natürlich auch entscheidend sind. Wenn die Individualbesteuerung mit den Eckwerten eingeführt würde, die der Bundesrat zur Diskussion stellt, ist bezogen auf das Steuerjahr 2024 schätzungsweise mit Mindereinnahmen von rund einer Milliarde Franken zu rechnen. Davon würde der Bund rund 800 Millionen Franken tragen, die Kantone würden 200 Millionen [PAGE 1874] Franken tragen. Diese Mindereinnahmen würden aufgrund des voraussichtlich langen Umsetzungshorizonts allerdings erst in einigen Jahren anfallen. Deshalb ist das in der Finanzplanung noch gar nicht aufgenommen.

Mit der Einführung der Individualbesteuerung würden sich natürlich auch die steuerlichen Belastungen verschieben. Das liegt insbesondere bei Ehepaaren, die heute gemeinsam besteuert werden, in der Natur der Sache.

Ich möchte ein paar Konstellationen kurz durchgehen.

1.[NB]Entlastungen ergeben sich insbesondere für Ehepaare mit eher gleichmässiger Einkommensaufteilung zwischen den Eheleuten, die im heutigen System eben häufig von der Heiratsstrafe betroffen sind. Das gilt auch für zahlreiche Rentnerehepaare, weil die Einkommensaufteilung im Rentenalter typischerweise eher gleichmässig ist.

2.[NB]Eine relativ bedeutsame Verschiebung ergibt sich quasi spiegelbildlich auch für Ehepaare mit einer sehr ungleichmässigen Einkommensaufteilung, also Ehepaare mit einem kleinen oder niedrigen Zweiteinkommen. Sie zahlen heute weniger Steuern als Konkubinatspaare in vergleichbaren Einkommensverhältnissen, weil das Ehepaar anders als das Konkubinatspaar heute den tieferen Verheiratetentarif geltend machen kann; das ist das, was ich vorhin als Heiratsbonus erwähnt habe. Für solche Ehepaare kann die Reform darum zu Mehrbelastungen bei der direkten Bundessteuer führen. Dies trifft insbesondere Einverdiener-Ehepaare mit Kindern in den mittleren und höheren Einkommensklassen. Grund dafür ist nebst dem Wegfall des heutigen Verheiratetentarifs die hälftige Aufteilung des Kinderabzugs auf die beiden Elternteile. Bei jenem Elternteil, der ein niedriges oder gar kein Einkommen versteuert, entfaltet der Kinderabzug zwangsläufig nur eine geringe oder keine Entlastungswirkung. Das ist auch der Grund, warum der Bundesrat eine starke Erhöhung des Kinderabzugs vorschlägt. Damit kann die durch den hälftigen Abzug reduzierte Entlastungswirkung etwas gedämpft werden. Die nochmalige Erhöhung war eine Anpassung, die der Bundesrat nach der Vernehmlassung vorgenommen hat.

3.[NB]Alleinerziehende Personen werden im geltenden Recht zu einem privilegierten Tarif, dem Elterntarif, besteuert. Weil dieser privilegierte Tarif wegfällt, würde die Reform insgesamt auch bei dieser Personengruppe grundsätzlich zu einer höheren Besteuerung führen. Allerdings wird diese höhere Steuerbelastung durch die deutliche Erhöhung des Kinderabzugs und die vorgeschlagenen Tarifanpassungen stark abgefedert, sodass das eben bei tiefen und mittleren Einkommen im Durchschnitt kompensiert werden kann. Auch bei Konkubinatspaaren mit Kindern wird heute zumindest eine Person mit dem privilegierten Elterntarif besteuert. Gemäss Schätzungen würde bei den direkten Bundessteuern für diese Gruppe der unverheirateten Personen mit Kindern im Durchschnitt eine Mehrbelastung entstehen, allerdings nur bei den höchsten Einkommensklassen. Bei allen übrigen Einkommensklassen käme es durchschnittlich zu einer Entlastung.

4.[NB]Bei den meisten unverheirateten Paaren ohne Kinder käme es wegen der Anpassung des Tarifs schliesslich ebenfalls zu einer Entlastung.

So viel zu den Mindereinnahmen und den Verteilungswirkungen. Strittig ist unter den Befürworterinnen und Befürwortern der Individualbesteuerung ja insbesondere die akzeptable Höhe der Mindereinnahmen. Diese Diskussion wird dann in der Detailberatung noch kommen. Dabei wird zu beachten sein, dass die Höhe der Mindereinnahmen ausschlaggebend ist für die Anzahl steuerpflichtiger Personen, die aufgrund der Reform mit einer Mehrbelastung rechnen müssen. Wenn man also Mindereinnahmen in der Höhe von einer Milliarde Franken akzeptiert, ist der Anteil der Steuerpflichtigen, die durch die Reform bei der direkten Bundessteuer eine Minderbelastung erfahren würden, deutlich grösser als der Anteil jener, die eine Mehrbelastung erfahren.

Dank den Eckwerten, die der Bundesrat vorschlägt, insbesondere mit den Tarifanpassungen, verteilen sich die Entlastungen zudem gleichmässig über die Einkommensklassen. In absoluten Zahlen würde die grösste Entlastung zwar im obersten Einkommenszehntel anfallen; relativ zur Steuerbelastung betrachtet, wäre diese Entlastung hingegen bei den unteren Einkommensklassen - sofern diese überhaupt steuerpflichtig sind - bei der direkten Bundessteuer am grössten. Mit Blick auf die Familien ist vor allem die Erhöhung des Kinderabzugs bedeutsam, die wir, wie gesagt, nach der Vernehmlassung vorgenommen haben.

Ich sage abschliessend gerne noch etwas zur Umsetzung. Die Kantone wären innerhalb der Vorgaben des Steuerharmonisierungsgesetzes frei, wie sie den Wechsel zur Individualbesteuerung ausgestalten würden. Auch sie müssen dabei die Tarife und Abzüge überprüfen und gegebenenfalls neu festlegen. Von diesen Anpassungen wird abhängen, welche finanziellen Auswirkungen sich bei den kantonalen Steuern ergeben und wie auf kantonaler und kommunaler Ebene die neuen Belastungsrelationen aussehen. Für diese politischen Reformdiskussionen wird man den Kantonen eine angemessene Übergangsfrist einräumen müssen.

Die Einführung einer Individualbesteuerung würde bei den kantonalen Steuerverwaltungen auch zu einem administrativen Umstellungsaufwand führen, weil ihre heutigen Veranlagungssysteme auf die gemeinsame Besteuerung von Ehepaaren ausgerichtet sind. Das wurde verschiedentlich von Votantinnen und Votanten bemängelt. Gesamtschweizerisch wäre mit zusätzlichen rund 1,7 Millionen Steuererklärungen zu rechnen. Darum hat die Individualbesteuerung natürlich auch einen erhöhten wiederkehrenden Aufwand zur Folge. Allerdings relativiert die zunehmend elektronische Verarbeitung von Steuerverfahren den Mehraufwand. Die Individualbesteuerung führt zudem auch zu gewissen administrativen Vereinfachungen, etwa bei der Quellensteuer, beim Tod einer Ehegattin oder eines Ehegatten oder auch bei einer Scheidung.

Von grossen kommunalen Steuerämtern haben wir in der Kommission im Rahmen der Anhörungen gehört, dass sie den bürokratischen Mehraufwand nicht als allzu hoch einstufen. Es ist verständlich, dass man bei einer solchen Umstellung einen Mehraufwand befürchten kann. Aber wenn wir über Bürokratie sprechen, müsste man vielleicht auch über eine Vereinheitlichung des Mehrwertsteuersatzes oder über einen Abbau der Bürokratie bei der OECD-Besteuerung sprechen. Es gibt ganz viele Steuerarten, die sehr kompliziert sind. Man kann wirklich in guten Treuen für oder gegen die Individualbesteuerung sein, aber das Argument der Bürokratie scheint mir nicht sehr zielführend zu sein. Wenn der Staat zu viele Steuern einzieht, sollte er dafür sorgen, dass er gerechter besteuert - er kann nicht sagen, das sei ihm zu viel Aufwand.

Ich möchte Sie bitten, auf die Vorlage einzutreten und ihr zuzustimmen.