Parmelin Guy · Bundesrat · 2024-12-18

Wortprotokoll

L'état de droit et la démocratie font partie des valeurs traditionnelles de notre pays et, par conséquent, le Conseil fédéral considère naturellement l'état de droit comme un bien précieux et s'attache à le préserver dans l'exercice de ses fonctions.

Comme vous le savez, la loi sur les embargos, adoptée par le Parlement en 2002, sert de base légale aux sanctions décrétées par le Conseil fédéral. A l'instar de la législation en vigueur chez nos voisins, elle prévoit que les infractions aux sanctions sont punissables. Pour que les mesures d'embargo adoptées par le Conseil fédéral soient efficaces, il faut un cadre pénal adéquat. Lorsqu'il a édicté la loi sur les embargos, le législateur a aussi bien tenu compte des exigences constitutionnelles relatives aux dispositions pénales que, par conséquent, de la jurisprudence du Tribunal fédéral en la matière. Conformément à la volonté du législateur, la forme et le contenu des sanctions à l'encontre d'un Etat ou d'une organisation spécifique ne sont pas fixés de manière exhaustives dans la loi. Lorsque des sanctions sont adoptées, il revient donc au Conseil fédéral de les définir en détail.

Par ailleurs, il convient de relever que lorsque le législateur s'est penché sur la question de la restriction des droits fondamentaux, il s'est fondé précisément sur le message du Conseil fédéral relatif à la loi sur les embargos. C'est d'ailleurs logique, puisque les mesures de coercition impliquent inévitablement des restrictions des droits fondamentaux. Dans ce contexte, le Tribunal administratif fédéral a également constaté, dans son arrêt du 19 juillet 2024, que les articles 1 et 2 de la loi sur les embargos en lien avec l'ordonnance Ukraine constituent une base légale formelle qui autorise notamment des restrictions importantes des droits fondamentaux.

S'agissant des considérations de M. le conseiller aux Etats Rieder concernant l'interdiction de fournir des services de conseil juridique en vertu de l'ordonnance instituant des mesures en lien avec la situation en Ukraine, il me paraît important de souligner que l'interdiction ne s'applique pas aux [PAGE 2506] personnes physiques, mais uniquement au gouvernement russe et aux personnes morales établies en Russie.

En outre, cette interdiction ne vise pas les services juridiques nécessaires à l'exercice des droits de la défense dans le cadre d'une procédure judiciaire ou du droit à un recours effectif ni les services juridiques visant à garantir l'accès à des procédures judiciaires administratives ou arbitrales. Interdite par l'ordonnance est uniquement la fourniture de conseils juridiques aux clients en matière gracieuse, y compris, par exemple, les transactions commerciales, la participation à des opérations commerciales ou la préparation, l'exécution et la vérification des documents juridiques qui n'ont aucun lien avec une procédure judiciaire à venir. L'interdiction vise donc de manière ciblée à rendre plus difficile la recherche d'avantages économiques en Suisse des personnes morales établies en Russie et à augmenter la pression sur l'état russe. Le champ d'application de l'interdiction de[NB]fournir[NB]des[NB]services[NB]de[NB]conseils juridiques est donc étroitement limité, tant sous l'angle personnel que sous l'angle matériel.

En ce qui concerne l'argument selon lequel l'état de droit suisse serait menacé en raison de l'interdiction des conseils juridiques, permettez-moi tout de même de vous faire part des réflexions suivantes. Le pilier de l'état de droit réside dans la protection contre le pouvoir arbitraire de l'état et dans la garantie d'une procédure judiciaire étatique par un système judiciaire indépendant et exclusivement responsable du droit. Dans ce contexte, les avocats ont une fonction centrale, qui doit être préservée et protégée. Or, c'est précisément cette fonction centrale que l'ordonnance sur les sanctions protège, en l'excluant à juste titre du champ d'application des sanctions, comme expliqué tout à l'heure.

En revanche, l'établissement d'un lien entre l'activité de conseil par des avocats d'affaires et l'état de droit paraît incorrect. L'importance de l'activité de conseil des avocats pour la société découle uniquement de l'importance de l'activité de leurs clients. Il s'agit uniquement de promouvoir et de soutenir ces activités économiques de manière optimale, dans les limites de la loi. Lorsqu'il ne s'agit que de conseils économiques, force est de constater que la pratique des avocats n'est pas fondamentalement différente de celle de fournisseurs d'autres services comme celle des architectes, des ingénieurs ou des fournisseurs de services informatiques qui ont également été inclus dans le périmètre de ces restrictions. Ils contribuent tous à l'activité économique de leurs clients.

En ce qui concerne ce qu'on appelle la partie non contentieuse des conseils juridiques concernés par les sanctions, les questions qui se posent à l'égard de l'état de droit sont donc "seulement" ni plus ni moins les mêmes que pour les restrictions à la liberté d'exercer d'autres prestataires de services par le biais de sanctions. On pourrait donc s'inquiéter des sanctions qui frappent les avocats pour des raisons économiques. Cependant, vous conviendrez qu'il est inapproprié de moraliser l'activité des avocats et d'invoquer la fin de l'état de droit, si des procédures judiciaires et l'accès à la justice restent garantis.

Par ailleurs, je me permets de rappeler que l'interdiction de fournir des conseils juridiques a été contestée devant le Tribunal de l'Union européenne par plusieurs associations d'avocats, principalement régionales, des pays de l'Union européenne. L'Ordre des avocats de Genève a d'ailleurs été admis par le tribunal à intervenir dans cette affaire, à l'appui des conclusions des requérants. Par un arrêt du 2 octobre dernier, le Tribunal de l'Union européenne a déclaré légale l'interdiction de fournir des conseils juridiques. Sachant que le droit européen présente un niveau équivalent de droits fondamentaux dans le domaine de l'état de droit, ce jugement confirme en quelque sorte que l'interdiction est compatible avec l'état de droit.

Si la mise en oeuvre des sanctions soulève des questions dans la pratique, le Conseil fédéral tient également à rappeler qu'il est ouvert - et il l'a toujours été - à mener des discussions et des clarifications avec les organismes compétents du secteur privé, comme la Fédération suisse des avocats. Par ailleurs, d'un point de vue politique, il faut souligner qu'un assouplissement des sanctions donnerait un signal désastreux en regard de la poursuite de l'agression militaire russe contre l'Ukraine. Revenir sur l'interdiction de fournir des services de conseils juridiques, comme le demande l'auteur de la motion, n'enverrait pas seulement un signal politique hasardeux, mais il isolerait également notre pays sur la scène internationale, en particulier vis-à-vis de ses pays partenaires, qui partagent ses valeurs et qui appliquent les sanctions. Notre pays risquerait de s'attirer de vives critiques selon lesquelles il ne soutiendrait qu'à moitié les sanctions. Cela nuirait incontestablement à sa réputation.

Si la motion devait être adoptée, notre pays exposerait par ailleurs, probablement massivement, son secteur des avocats aux sanctions étrangères. Il ne pourrait pas être exclu, par exemple, que des avocats suisses se trouvent sur la liste de sanctions d'un autre pays s'ils conseillent économiquement des sociétés russes. En outre, une exception dans le domaine des services juridiques attiserait immanquablement des convoitises d'autres secteurs qui sont eux aussi soumis aux sanctions et qui seraient à leur tour tentés de solliciter un traitement particulier. Nous devons veiller à préserver une certaine cohérence. Pour le Conseil fédéral, donc, la modification qui est demandée par la motion aurait des conséquences indésirables au niveau international et susciterait certainement, je le répète, des réactions défavorables. En conséquence, il y a lieu de renoncer également, pour des raisons de politique extérieure, à la levée de l'interdiction de fournir des services de conseil juridique.

Le Conseil fédéral vous prie donc de rejeter la motion. Si, toutefois, le conseil devait estimer que l'interdiction des services de conseil juridique sous sa forme actuelle ne satisfait pas aux exigences constitutionnelles, le Conseil fédéral estime qu'il serait clairement préférable d'adapter le texte de la motion dans le sens de la proposition faite par votre Commission des affaires juridiques. Ainsi, le texte modifié de la motion permettrait une adaptation juridique différenciée de l'interdiction et n'exposerait pas la Suisse dans la même mesure au sein du groupe des Etats partenaires.