Z'graggen Heidi · Ständerat · 2025-03-10

Wortprotokoll

Ich werde Ihnen über die Aufsichtstätigkeit der Finma, über generelle Erkenntnisse sowie die Empfehlungen und die Vorstösse, die wir erarbeitet haben, berichten. Ich komme zuerst zur Aufsicht der Finma und zu ihrer Durchsetzungsfähigkeit: Die bedeutendste Rolle im Aufsichtskonstrukt über die Grossbanken nahm die Finma ein und nimmt die Finma natürlich immer noch ein. Sie beaufsichtigte denn auch die CS direkt. Die Finma war bestrebt, die ihr zur Verfügung stehenden Instrumente umfassend auszuschöpfen. Sie hat in den Vorkrisenjahren wiederholt die fehlende Risikokultur, die unbefriedigende Kapitalsituation des CS-Stammhauses und die Politik bei den variablen Vergütungen kritisiert.

Ihre Aufsichtstätigkeit in diesen Jahren war rechtmässig, teilweise aber nicht zweckmässig und nicht durchgehend wirksam. So ist es für die PUK nicht verständlich, dass trotz der zahlreichen Verfehlungen der Bank keine kausale Verantwortung für die betreffenden Verfehlungen etabliert werden konnte. Ab Herbst 2022 intensivierte die Finma ihre Aufsichtstätigkeit und begleitete die bankinternen Transformationsprozesse eng. Sie stiess aber an Grenzen, dies aufgrund der Renitenz der Bankführung, beispielsweise bei der Suche nach potenziellen Käufern. Mit der Motion 24.4527, "Durchsetzungskraft der Finma bei SIB stärken", will die PUK die Durchsetzungskraft der Finma gegenüber - ich möchte es betonen - systemrelevanten Banken stärken. Die PUK hat verschiedene Massnahmen geprüft und schlägt in ihrer Motion verschiedene Massnahmen vor.

Ziel ist es nicht, die Finma generell und sozusagen mit der Giesskanne zu stärken. Im Gegenteil: Es geht um die zielgerichtete Erhöhung ihrer Durchsetzungskraft gegenüber systemrelevanten Banken, den SIB - nicht weniger, aber auch nicht mehr. Es geht also auch nicht generell um mehr Ressourcen, aber es geht um die Stärkung des Personalkörpers in der Aufsicht über die SIB, damit die Finma-Mitarbeitenden den systemrelevanten Banken auf Augenhöhe begegnen können.

Zu den von der PUK vorgesehenen Massnahmen gehören unter anderem die Kompetenz gegenüber systemrelevanten Banken, eine Kapitalplanung anzuordnen, sowie verbesserte Möglichkeiten zur Frühintervention bei SIB und die Einführung einer Bussenkompetenz gegen SIB und Privatpersonen.

Der Bundesrat beantragte am 29.[NB]Januar 2025 die Annahme der Motion. Dabei kündigte er an, einige dieser Massnahmen umzusetzen, andere hingegen nur zu prüfen. Die PUK begrüsst die Umsetzungsabsichten des Bundesrates. Die zuständigen Sachbereichskommissionen und die Räte werden zu prüfen haben, welche der vorgeschlagenen Massnahmen effektiv umgesetzt werden.

Die PUK hat mit den Empfehlungen 3 und 5 im Bericht weitere Anstösse für die institutionelle Stärkung der Finma eingebracht. Diese zielen auf die Stärkung der Enforcement-Verfahren und der prudenziellen Entscheidungen der Finma ab. Die Kommission begrüsst, dass der Bundesrat bereits Massnahmen zur Umsetzung dieser Empfehlungen beschlossen hat.

Ich komme zur Governance der Finma. Um die Funktionsweise der Finma weiter zu stärken, will die PUK den Bundesrat mit dem Postulat 24.4536 beauftragen, die Bestimmungen von Artikel 9 FINMAG zu den Geschäften von grosser Tragweite zu überprüfen. In der Vergangenheit erschwerte nämlich die unscharfe Abgrenzung des Begriffs "Geschäft von grosser Tragweite" innerhalb der Finma die Zusammenarbeit zwischen Direktion und Verwaltungsrat. Die Kommission nimmt zur Kenntnis, dass der Bundesrat den Postulatsauftrag aufgegriffen hat. Sie fordert, dass die Erkenntnisse der PUK dabei angemessen berücksichtigt werden.

Ich komme zu den Eigenmittelerleichterungen, also zum sogenannten regulatorischen Filter. Ein zentraler Kritikpunkt des PUK-Berichtes betrifft die von der Finma gewährten Eigenmittelerleichterungen in Form des sogenannten regulatorischen Filters.

Die Finma fordert von den systemrelevanten Grossbanken, den SIB, seit Jahren den Aufbau von zusätzlichen Eigenmitteln. Dies ist zentral für das Vertrauen in die Banken und ihre Stärke. Im Jahr 2017 gewährte die Finma der CS einen regulatorischen Filter. Diesen forderte die CS im Kontext der Änderung der Rechnungslegungsvorschriften laut OR von Sammel- zu Einzelbewertungen. Vereinfacht gesagt konnte die CS mit diesem Filter den Übergang der Rechnungslegungsvorschriften von Sammel- zu Einzelbewertungen ohne substanziellen Kapitalaufbau bewältigen. Ob die CS zum damaligen Zeitpunkt selbstständig genügend Kapital hätte aufnehmen können, muss offenbleiben.

Der Filter war jedoch schon damals umstritten. Insbesondere die Schweizerische Nationalbank sprach sich gegen die Gewährung eines solchen Filters aus. Die Finma verknüpfte den Filter mit einer Prüfung der Beteiligungen und der Pflicht, den Filter auszuweisen, verzichtete jedoch beispielsweise auf ein Phase-out. Die CS wies den Filter schliesslich nicht sehr offensichtlich aus - es war für Aussenstehende äusserst schwierig, diesen zu erkennen.

Der Filter war zwar rechtmässig, aus Sicht der PUK aber keinesfalls zweckmässig. Er fiel beträchtlich höher aus als ursprünglich angenommen. Bereits Ende 2019 war der Effekt des Filters beinahe doppelt so hoch wie ursprünglich eingeschätzt. Ohne diesen Filter hätte die CS die regulatorischen Eigenmittelvorschriften 2021 leicht und 2022 deutlich untererfüllt. Der Filter überdeckte also die reale Lage der CS.

Der regulatorische Filter unterstreicht die Wichtigkeit einer ausreichenden Kapitalisierung von systemrelevanten Banken. Die Stabilität von Banken in einer Krise hängt entscheidend davon ab, ob die Bank auf eine solide Eigenkapitalbasis zurückgreifen und Verluste und Liquiditätsabflüsse absorbieren kann. Deshalb fordert die PUK mit der Motion 24.4526, die Gewährung von Erleichterungen bei Eigenmittel- und Liquiditätsvorschriften für SIB rechtlich einzuschränken.

Der Bundesrat hält den Vorschlag der PUK zwar für prüfenswert, lehnt die Motion in diesem Sinne jedoch ab. Er will den Ermessensspielraum der Finma nicht zu stark einschränken. Bei einer Annahme der Motion beantragt der Bundesrat die Abänderung in einen Prüfauftrag. Die PUK sieht in der Motion keinen Widerspruch zum grundlegenden Anliegen, die Aufsichtstätigkeit der Finma zu stärken. Ganz im Gegenteil: Der Vorstoss der PUK soll das Krisenmanagement der Finma erleichtern. Das unbeabsichtigt grosse Ausmass des Filters hatte in der Akutkrise einen negativen Einfluss auf den Handlungsspielraum der Finma. Die Motion verlangt zudem nicht die Abschaffung solcher Erleichterungen, sondern nur eine Beschränkung.

Der Vergleich mit den Erleichterungen im Kontext der Covid-Pandemie in der Stellungnahme des Bundesrates greift zu kurz. Die genannten Erleichterungen waren damals befristet ausgestaltet. Deshalb sind sie nicht mit langjährigen Erleichterungen für eine global systemrelevante Bank zu vergleichen, die nachweislich Governance-Probleme hatte. Die PUK vertritt klar die Meinung, dass eine ausreichende [PAGE 115] Kapitalisierung einer SIB das Krisenmanagement der Behörden generell vereinfacht. Mit Empfehlung 4 setzt sich die Kommission darüber hinaus für eine Überprüfung der Qualität und Quantität der Eigenmittel von SIB ein.

Die PUK bittet Sie, die Motion anzunehmen und auf die Umwandlung in einen Prüfauftrag, die der Bundesrat beantragt, zu verzichten.