Chassot Isabelle · Ständerat · 2025-03-10

Wortprotokoll

Je souhaite, en conclusion du débat que nous venons d'avoir, vous remercier, chacun et chacune, pour les interventions qui ont été faites aujourd'hui et pour la reconnaissance que vous avez adressée aux travaux de la CEP. Je souhaite également remercier la présidente de la Confédération.

Je souhaite revenir sur quelques éléments uniquement, mais tout d'abord reprendre trois remarques préalables. Premièrement, les propositions de la CEP ne seraient pas suffisamment concrètes ou précises: cela a été voulu par la CEP; il nous appartenait, à notre sens, d'indiquer le besoin d'agir et les lacunes, le cas échéant les lacunes institutionnelles existantes, sans mentionner précisément comment la réglementation devrait être concrétisée, cette question relevant des commissions thématiques. Celles-ci élaboreront en effet des propositions sur la base d'un message du Conseil fédéral ou sur celles d'initiatives parlementaires. C'est notamment pour cela qu'une partie de nos recommandations iront à la Commission de l'économie et des redevances. Les décisions à prendre devraient l'être le plus rapidement possible selon la commission. Il n'appartenait de ce point de vue pas à la CEP d'indiquer le pourcentage de fonds propres nécessaires pour les participations étrangères, par exemple, mais il lui appartenait d'indiquer qu'il soutenait le Conseil fédéral - c'est ce que nous avons indiqué dans la recommandation 4 - dans sa volonté de revoir cet aspect et de faire des propositions. Les propositions du Conseil fédéral étaient connues de la CEP. Voilà pour ma première remarque générale.

Ma deuxième remarque concerne le niveau d'importance des mesures proposées, qui est différent. Comme l'un ou l'autre d'entre vous l'ont relevé, elles ne sont pas toutes du même niveau d'importance. Certaines concernent des questions régulatoires et de législation, d'autres des questions de collaboration ou des questions d'organisation des organes de crise. Nous en étions conscients. C'est de notre avis une des plus-value des travaux de la CEP que d'avoir fait un examen minutieux des développements pertinents observés à partir de 2015. Aucun autre rapport reçu sur la crise de Credit Suisse ne propose de vue d'ensemble comparable ni ne s'appuie sur une base de données aussi large.

Il est clair, à notre sens, que les recommandations et les interventions parlementaires sont donc solidement étayées et que, bien entendu, la portée des propositions de la commission varie d'un cas à l'autre, mais ces propositions contribuent toutes à améliorer la résilience de la place financière suisse et la gestion par les autorités en cas de crise, ce qui doit être notre objectif.

Ma dernière remarque concerne la question des destinataires des recommandations de la CEP. Elles sont toutes adressées au Conseil fédéral, parce que nous ne pouvions pas, d'un point de vue légal, les adresser à la Banque nationale suisse, à la Finma ou à l'Autorité fédérale de surveillance en matière de révision (ASR). La législation ne le permet pas, raison pour laquelle nous aurions attendu du Conseil fédéral qu'il consulte pour sa prise de position, les autorités concernées. J'ai compris qu'elles devaient maintenant encore toutes s'exprimer, n'ayant pas pu le faire, sur chacune des recommandations les concernant. J'adresse ce message aux deux commissions en charge de la suite des recommandations en les remerciant de s'adresser à chacune de ces autorités.

J'aimerais également reprendre quelques-unes des remarques qui ont été faites dans le débat. Tout d'abord, pour notre collègue Erich Ettlin au sujet de l'ASR. Ce n'est pas, à mon sens, que nous n'ayons pas indiqué les questions à examiner. Ce que nous ne faisons pas, c'est mentionner des solutions définitives. C'est pour cela qu'un postulat a été déposé. Mais si l'on examine - vous me permettrez juste que je mentionne trois points qui sont tout de même dans le rapport - les audits qui ont été effectués entre 2015 et 2022, ils étaient alternés entre des audits financiers et des audits réglementaires. Ils n'ont été combinés qu'en 2015 et 2016, alors même que la situation difficile dans laquelle se trouvait Credit Suisse était en soi connue et que l'on aurait pu, au fond, exiger que ces audits soient combinés.

Le choix des méthodes manquait en particulier de justifications documentées. La CEP a tout de même relevé qu'au moment du changement de cabinet, en 2021, de KPMG à PWC, là non plus, il n'y a pas eu d'audits combinés, ce qui aurait pu et dû être nécessaire - je rappelle l'intervention des auditeurs américains à ce sujet. Ces deux ou trois remarques me permettent de vous dire - et je remercie la cheffe du département et présidente de la Confédération de l'avoir mentionné - qu'il nous paraît qu'il est temps, après maintenant 15 ans, d'examiner la manière dont l'ASR travaille et collabore avec la Finma pour voir si des améliorations sont possibles et aussi d'examiner la question des responsabilités stratégiques et opérationnelles, la question d'une éventuelle rotation obligatoire des cabinets ou encore de la désignation directe des cabinets par la Finma. Ce sont des systèmes que les législations étrangères connaissent et cela mériterait donc un examen pour déterminer si ce serait mieux ou moins bien que notre système.

Pour la question des fonds propres, et notre collègue Herzog l'a mentionné: les autorités ont mis en avant, en mars 2023, que, dans le cas de Credit Suisse, il s'agissait d'une crise de liquidités et d'une crise de confiance. La commission a souhaité relever - je vous renvoie au rapport de l'expert mandaté, le professeur Birchler -, qu'il s'agissait également d'une crise de capital. C'est pour cela que cette question doit aussi être au coeur de l'examen qui devra être fait ultérieurement.

Le filtre réglementaire a donné lieu à de nombreuses observations. Je souhaite aussi souligner qu'il n'a pas été causal, mais qu'il a rendu peut-être plus difficile la situation dans laquelle se trouvaient les autorités en 2022 puis en 2023. Il faut rappeler - vous permettrez que je mentionne ces chiffres, comme cela, nous les aurons documentés dans le cadre de nos débats - que le filtre a permis à Credit Suisse de neutraliser la modification des prescriptions comptables prévues dans le cadre de la révision du code des obligations en lien avec les participations. Cela a évité à Credit Suisse de devoir augmenter son capital à la suite de cette modification en 2019. L'effet du filtre avait été estimé à 8 milliards de francs en 2017 et, lorsque Credit Suisse en a fait usage pour la première fois à fin 2019, la valeur du filtre se montait à 15,3 milliards, soit près du double. Le montant du filtre était chaque fois compris dans les fonds propres de base durs (CET1) rapportés par Credit Suisse. Selon la CEP, ce filtre a donc masqué la situation réelle de la société mère en augmentant son ratio de fonds propres. Cela a aussi eu un effet sur la marge de manoeuvre de la Finma. En 2022, la Finma se trouvait devant ce que nous avons appelé un dilemme face à une banque faiblement capitalisée. D'un côté, elle devait exiger une recapitalisation de la banque, alors que de l'autre, la publication de cette information risquait de saper la confiance des bailleresses et bailleurs de fonds de la banque. Elle ne pouvait plus le dire parce que c'était trop tard et que cela aurait provoqué une chute peut-être encore plus rapide et plus importante dans le cadre de la crise de confiance. Il est impossible, ou en tout cas difficile, d'évaluer a posteriori quelles auraient été les alternatives au filtre. Nous ne pourrons jamais savoir si Credit Suisse aurait réussi à se procurer suffisamment vite le capital supplémentaire nécessaire. C'est pour cela que nous insistons sur la motion qui concerne les allégements accordés par la Finma. Il ne s'agit pas d'interdire de tels filtres, mais ils doivent être clairement encadrés. Ils doivent être limités dans le temps, ce qu'ils n'avaient pas été dans ce cas-là, et ils doivent être accompagnés d'un plan clair pour leur abandon progressif. Surtout, ils devraient être transparents, ce qui n'était pas le cas pour le filtre réglementaire accordé à Credit Suisse.

Plusieurs d'entre vous ont dit craindre une surréglementation qui concernerait l'ensemble des banques. Les mesures que nous préconisons - et c'est un élément extrêmement important que je rappelle encore une fois - concernent les banques d'importance systémique ainsi que la grande banque, la banque d'importance systémique mondiale. C'est sur cet élément que nous devons mettre l'accent, parce que c'est là que le risque est important pour notre pays, pour le contribuable. Nous souhaitons donc vraiment répéter qu'il n'y a aucune volonté de notre part d'aboutir à une surréglementation.

Avant-dernier thème: la TPO. A juste titre - cela a été mentionné -, nous avons examiné ce sujet, nous en avons [PAGE 129] discuté et nous y sommes revenus à plusieurs reprises. Nous avons indiqué, dans le rapport, que les autorités se sont penchées sur la TPO et que c'était l'un des scénarios étudiés. Ensuite, en octobre 2022, elles l'ont laissé un peu de côté et elles l'ont repris lors des 5 jours fatals pour Credit Suisse. Elles ont alors à nouveau donné un mandat à l'Office fédéral[NB]de[NB]la[NB]justice[NB]de[NB]préparer un scénario pour une TPO. Ce scénario était prêt et il faut louer le travail qui a été fait à ce moment.

Pour répondre un peu à vos interrogations, nous n'avons effectivement fait aucune proposition formelle, mais nous avons tout de même indiqué - et je me permets de lire ce passage de notre rapport - que: "La commission constate que certaines autorités ont envisagé jusqu'au bout l'option de l'introduction d'une TPO au moyen du droit de nécessité et qu'elles ont en conséquence préparé une telle introduction. Celle-ci a montré que l'application d'un tel instrument pourrait à l'avenir être nécessaire en cas de crise similaire. Si la TPO faisait partie de l'arsenal législatif ordinaire, son application jouirait d'une meilleure légitimité démocratique. Par conséquent, la CEP estime qu'il est judicieux de se pencher de manière approfondie sur l'introduction d'une TPO dans la législation ordinaire, en pondérant tous les avantages et inconvénients. Un projet en ce sens pourrait par exemple prendre en considération différentes options (TPO pour certaines parties ou pour l'intégralité de la [G-]SIB)." A cet égard, je remercie le Conseil fédéral d'avoir indiqué qu'il était prêt également à le faire.

Ma toute dernière remarque concerne un élément dont nous avons aussi longtemps discuté au sein de la CEP. Il s'agit de la problématique des indiscrétions, mais aussi du manque de confiance au sein du Conseil fédéral. La CEP déplore bien évidemment que, pour certains dossiers, la confiance fasse défaut au sein du Conseil fédéral et rende plus difficile le partage des informations et donc, aussi, la prise en considération commune de solutions. La confiance est en effet[NB]indispensable[NB]au[NB]bon fonctionnement d'une autorité collégiale.

Si la CEP n'a pas fait de proposition formelle ni de recommandation, c'est parce qu'elle est d'avis que la question des indiscrétions et de la confiance a suffisamment été analysée dans le cadre de l'enquête des Commissions de gestion sur les indiscrétions liées aux affaires du Conseil fédéral relatives au COVID-19 et qu'il convient d'attendre la mise en oeuvre des recommandations correspondantes avant de proposer d'autres mesures. Nous avons tout de même introduit des éléments dans la recommandation numéro 13. C'est un encouragement à nos collègues des Commissions de gestion de travailler très dur sur cette question, qui est à notre avis essentielle pour le maintien de notre système de collégialité.

Cette remarque finale me permet d'ajouter ceci: j'ai omis[NB]de[NB]remercier[NB]les Commissions de gestion pour le rapport préliminaire qu'elles avaient élaboré très rapidement, en 2023, et qui nous avait permis de démarrer rapidement nos travaux.