Jans Beat · Bundesrat · 2025-06-16

Wortprotokoll

Auch wenn ich es nicht besser sagen kann als Ihre Berichterstatterin, möchte ich gerne kurz die Umsetzungselemente für die Schweiz aus Sicht des Bundesrates darstellen, auch zuhanden der Materialien. Ich kann es nicht ganz verhindern, Dinge zu sagen, die schon gesagt wurden, aber es scheint mir doch wichtig zu sein. Ich möchte auch zwei, drei Dinge zum Votum von Herrn Schwander sagen.

Das vorliegende Geschäft umfasst drei Vorlagen. Im Entwurf 1 geht es um die Anpassung des Schengener Grenzkodexes. Aufgrund der Flüchtlingskrise im Jahr 2015 und der Covid-19-Pandemie sowie als Reaktion auf die anhaltende terroristische Bedrohung wurden die rechtlichen Rahmenbedingungen punktuell angepasst. Und jetzt komme ich schon zur ersten Replik: Herr Schwander, diese drei Elemente konnte man damals nicht voraussehen. Die Flüchtlingskrise 2015 - mit 80[NB]000 Asylgesuchen allein in der Schweiz, über 1 Million Gesuchen in Deutschland, 3 Millionen in der Türkei - hat eine neue Dimension und auch eine neue Belastungsdimension für Europa im Bereich des Asylwesens gebracht, die man so nicht vorhergesehen hat. Das ist ein neues Element. Ein zweites Element ist die Covid-19-Pandemie, die auch niemand vorausgesehen hat und die auch bei uns - ich muss das nicht in Erinnerung rufen - in einer Schärfe eingefahren ist, mit der niemand gerechnet hat. Ein drittes Element schliesslich ist die terroristische Bedrohung. Auch sie ist heute deutlich gravierender, als man das beim Abschluss von Schengen/Dublin voraussehen konnte. Sie wissen es: Mit den sehr heftigen Konflikten im Nahen Osten wird sie nicht kleiner. Mit dem Internet, mit dem sich diese terroristische Bedrohung im Darknet und in den sozialen Medien ausbreitet, sind neue Elemente dazugekommen, die entsprechende Anpassungen rechtfertigen.

Die Schweiz hat diese Anpassungen als Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes grundsätzlich zu übernehmen und innerhalb zweier Jahre in ihr nationales Recht umzusetzen. Diese Frist endet am 13.[NB]Juni 2026, also in einem Jahr.

Indépendamment de cette reprise, deux modifications de la loi fédérale sur les étrangers et l'intégration sont en outre proposées. Le projet 2 prévoit d'accorder à l'avenir au Protocole du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) et à la Mission permanente de la Suisse auprès de l'Office des Nations Unies à Genève un accès au système national Etias, que l'on appelle N-Etias. Cette modification permettra de consulter lesdits services du DFAE dans le cadre de l'octroi des autorisations de voyage Etias au moyen du système plutôt que par courriel.

Le projet 3 concerne plusieurs changements d'ordre rédactionnel visant à harmoniser la terminologie de la loi fédérale sur les étrangers et l'intégration avec celle du code frontières Schengen.

Ihre Kommission hat sich am 8.[NB]und am 28.[NB]April, Sie haben es gehört, mit den Vorlagen auseinandergesetzt und ist eingetreten.

Zum Inhalt der Vorlage 1 und damit des Grenzkodexes: Um den Schengen-Raum als Ganzes zu stärken und eine einheitliche Anwendung der Vorschriften für die Kontrolle an den Aussen- und Binnengrenzen sicherzustellen, hat die EU den Schengener Grenzkodex punktuell angepasst. Diese Anpassungen dienen dazu, zielgerichteter gegen schwerwiegende Bedrohungen der öffentlichen Gesundheit, gegen[NB]Terrorismus[NB]oder[NB]die Instrumentalisierung von Migrantinnen und Migranten sowie gegen Sekundärmigration vorzugehen.

Es geht im Wesentlichen um folgende Neuerungen: Der Rat der EU, welcher die Regierungen der EU-Mitgliedstaaten repräsentiert, kann bei einer gesundheitlichen Notlage grossen Ausmasses für eine beschränkte Zeit Reisebeschränkungen an den Schengen-Aussengrenzen vorsehen, zum Beispiel durch Beschränkungen bei der Einreise oder andere sanitarische Massnahmen wie Quarantäne. Diese müssen verhältnismässig und dürfen nicht diskriminierend sein. Die Schengen-Staaten können für ihr Staatsgebiet zum Schutz der öffentlichen Gesundheit weitere, strengere Restriktionen vorsehen.

Weiter wird ein neuer Schengen-Schutzmechanismus geschaffen. Dieser kommt zur Anwendung, wenn eine gravierende Notlage im Bereich der öffentlichen Gesundheit das Funktionieren des gesamten Schengen-Raumes gefährdet. Der Rat der EU kann in diesem Fall mit einem Beschluss die Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen für einen Zeitraum von sechs Monaten erlauben. Der endgültige Entscheid obliegt aber den einzelnen Ländern. Ziel dieser Änderung ist es, die notwendigen Massnahmen auf europäischer Ebene besser zu koordinieren und die Planung der Schengen-Staaten zu verbessern.

Mit der Vorlage werden weiter die Voraussetzungen und Verfahren zur einseitigen Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen durch die Schengen-Staaten präzisiert und ergänzt. Weiterhin gilt der Grundsatz, dass eine Wiedereinführung nur als letztes Mittel zur Anwendung kommen soll und es keine alternativen Massnahmen zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung gibt.

Die Maximaldauer von Binnenkontrollen bei vorhersehbaren Ereignissen beträgt neu drei Jahre; heute sind es zwei Jahre. Die Schengen-Staaten müssen dabei wie bis anhin prüfen, ob alternative Massnahmen angezeigt sind. Dazu gehört beispielsweise die Ausübung polizeilicher oder anderer hoheitlicher Befugnisse wie Personenkontrollen im Rahmen von Zollkontrollen. Neu muss diese Prüfung aber detaillierter begründet werden.

Weiter sehen die neuen Bestimmungen vor, dass die Europäische Kommission oder die betroffenen Schengen-Staaten ein Konsultationsverfahren starten können, um die Voraussetzungen, die Verhältnismässigkeit sowie die Auswirkungen zu diskutieren. Dies soll die Zusammenarbeit zwischen den betroffenen Stellen sicherstellen.

Im angepassten Schengener Grenzkodex ist zudem ein neues Überstellungsverfahren bei der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zwischen Schengen-Staaten vorgesehen. Bei eindeutigen Hinweisen soll es neu möglich sein, irregulär [PAGE 556] aufhältige Ausländerinnen und Ausländer innerhalb von 24 Stunden an einen anderen Schengen-Staat zu überstellen. Asylsuchende und Personen, die internationalen Schutz erhalten haben oder beantragen, sind von dieser Massnahme ausgenommen. Es besteht die Möglichkeit, ein Rechtsmittel gegen die Überstellung zu ergreifen; dies hat jedoch keine aufschiebende Wirkung. Bereits heute ist es, gestützt auf die bestehenden Wegweisungstatbestände des AIG und auf die mit den Nachbarstaaten abgeschlossenen Rückübernahmeabkommen, möglich, Personen wegzuweisen. Die Umsetzung dieser Änderung erfordert gewisse Anpassungen des AIG und des Bundesgesetzes über polizeiliche Informationssysteme des Bundes.

Ein Umsetzungsbedarf besteht insbesondere in den folgenden Bereichen: Die geltenden Regelungen des AIG zum Grenzübertritt, zur Grenzkontrolle und zur vorübergehenden Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen werden präzisiert. So werden die Vorgaben zur Wiedereinführung von Grenzübertrittskontrollen an den Binnengrenzen der Schweiz auf Gesetzesstufe gehoben. Dabei bleiben die Voraussetzungen für die Auslösung und die geltende Kompetenzverteilung zwischen Bundesrat und EJPD beibehalten.

Unverändert bleibt auch die Kompetenz der Kantone und des BAZG. Die Kantone sind auf ihrem Gebiet für die Personenkontrollen zuständig, sofern sie diese Aufgabe nicht an das BAZG delegiert haben. Das BAZG kontrolliert im Rahmen der Zollkontrollen und im Einvernehmen mit den Grenzkantonen im Grenzraum.

Neu wird im AIG auch eine Grundlage zur Anordnung von Massnahmen an den Schengen-Aussengrenzen zwecks Eindämmung einer gesundheitlichen Notlage eingeführt. Der Bundesrat soll Einreisebeschränkungen an den Schengen-Aussengrenzen der Schweiz sowie weitere gesundheitsbedingte Massnahmen zum Schutz des internationalen Personenverkehrs anordnen können. Bei Missachtung kann das SEM ein Einreiseverbot verfügen. Auch Luftverkehrsunternehmen sollen nur Personen befördern, die nicht aus Risikogebieten in die Schweiz einreisen.

Das neue Überstellungsverfahren ist ebenfalls ins AIG aufzunehmen. Es kommt subsidiär zu den bestehenden Rückübernahmeabkommen zur Anwendung. Nur wenn, gestützt auf ein bestehendes Rückübernahmeabkommen, keine formlose Wegweisung erfolgen kann, kommt das neue Verfahren zur Anwendung. Da ein neues Wegweisungsverfahren im AIG eingeführt wird, werden die Regelungen für die Vertrauensperson bei der Wegweisung unbegleiteter minderjähriger ausländischer Personen neu in einer Bestimmung zusammengeführt. Sie gelten neu für sämtliche Wegweisungsverfahren gemäss AIG.

Die Vorlage 2 bietet Hand für einen Zugriff des EDA auf das nationale Etias. Bei der Vorlage 3 geht es um sprachliche Anpassungen in Bezug auf den Schengener Grenzkodex. Beide Vorlagen dienen dazu, verschiedene Artikel im AIG anzupassen.

Die Vorlagen, Sie haben es gehört, wurden grundsätzlich positiv aufgenommen. Einen Teil der Kritik, die geäussert wurde, hat der Bundesrat aufgenommen. Beispielsweise wurde in der Vorlage 2 präzisiert, welche Stellen des EDA Zugriff auf das nationale Etias erhalten sollen.

Was kostet die Sache? Nur die Vorlage 1 wird direkte Kosten für den Bund mit sich bringen. Zur Erfassung der statistischen Daten, welche die Schweiz im Zusammenhang mit den neuen Überstellungsverfahren jährlich an die EU liefern wird, ist eine technische Anpassung des Systems E-MAP erforderlich. Die Projektkosten belaufen sich gemäss aktuellem Stand auf rund 200[NB]000 Franken. Sie sind im Finanzplan 2026 eingestellt. Personelle Auswirkungen gibt es keine.

Erlauben Sie mir abschliessend noch folgende Bemerkungen: Vorliegend geht es nicht um die Frage, ob die Schweiz Grenzkontrollen einführen soll oder nicht, sondern um punktuelle Verbesserungen am rechtlichen Rahmen, der diese Frage für den Schengen-Raum regelt. Es geht um den rechtlichen Rahmen zur vorläufigen Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen im Schengen-Raum. Da die Schweiz nicht Teil der Zollunion ist, geht es nicht um die Waren- und Personenkontrollen, welche die Schweiz im Rahmen des Zollregimes selber festlegt. Diese Kontrollen finden aktuell statt und sind von dieser Vorlage nicht betroffen.

Mit den Vorgaben des Schengener Grenzkodexes im Rahmen der Vorlage 1 wird der Schengen-Raum gestärkt. So wird der Aussengrenzschutz punktuell verbessert und die Verfahren zur Einführung von Binnengrenzkontrollen präzisiert. Die Voraussetzungen zur Einführung von Grenzkontrollen bleiben unverändert und der nationale Spielraum gewahrt. Bei der Umsetzung des neuen Überstellungsverfahrens ist das Recht auf Asyl sichergestellt.

Geschätzter Herr Ständerat Schwander, Sie haben gesagt, jeder Staat im Schengen-Raum mache, was er wolle. Diese Aussage ist nicht richtig. Die Mehrheit der Staaten hält sich an die Regeln des Schengen-Raums, und die Staaten, die sich nicht daran halten, werden von den Gerichten gerügt und zurückgepfiffen. Das ist bis heute in aller Regel immer akzeptiert worden. Es gelten auch im Schengen-Raum der Rechtsweg und die Verbindlichkeit der Regeln.

Es ist richtig, dass sich im Bereich des Dublin-Überstellungsverfahrens einzelne Länder - Italien und zum Teil auch Griechenland - nicht mehr an die Regeln halten. Genau deshalb hat die EU den europäischen Migrations- und Asylpakt beschlossen; wir kommen mit diesem Dossier bald auch in Ihren Rat. Genau deshalb ist die EU zur Einsicht gelangt, dass man die Dinge gemeinsam regeln muss, dass man die Asyl- und Migrationspolitik Europas miteinander und nicht gegeneinander machen muss. Das ist der Wert des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (Geas), und das Ziel[NB]des[NB]Geas[NB]ist[NB]unter[NB]anderem, dass genau dieses Dublin-System wieder eingehalten wird, auch von Italien und Griechenland.

Warum? Es gibt im Geas einen ganz grossen Anreiz: Das ist der Solidaritätsmechanismus. Dieser Solidaritätsmechanismus besagt, dass Länder an den Aussengrenzen durch die anderen Länder entlastet werden. Als Gegenleistung dafür müssen diese Länder Dublin-Überstellungen wieder akzeptieren, damit sie von diesem Solidaritätsmechanismus profitieren können. Wir gehen davon aus, dass auch das Dublin-System wieder etabliert wird, wenn der europäische Migrations- und Asylpakt umgesetzt wird.

Noch eine letzte Bemerkung: Just am Freitag war das 40-jährige Jubiläum des Schengen-Raumes. Die europäischen Innenminister waren alle dort, alle ausser mir, ich musste an die Bundesratssitzung. Das habe ich gerne gemacht, aber ich habe zur Kenntnis genommen, dass die Innenminister Europas an diesem Tag gefeiert haben. Sie haben gefeiert, um festzuhalten, dass der Schengen-Raum Freiheit, dass der Schengen-Raum Sicherheit und dass der Schengen-Raum Wohlstand gebracht hat.

[VS]