Bischof Pirmin · Ständerat · 2025-06-17

Wortprotokoll

Zum zweiten Mal in dieser Session beschäftigen wir uns mit einer grundlegenden Reform unseres Steuerrechts. Es geht diesmal nicht um die Individualbesteuerung, sondern um die Frage einer Erbschaftssteuer. Es geht um die Volksinitiative "für eine soziale Klimapolitik - steuerlich gerecht finanziert (Initiative für eine Zukunft)".

Gemäss dieser Volksinitiative soll eine bundesweite Erbschaftssteuer auf den Nachlass und auf Schenkungen von natürlichen Personen eingeführt werden. Der Steuersatz soll 50 Prozent betragen, wobei ein einmaliger Freibetrag von 50 Millionen Franken auf die Summe des Nachlasses und aller Schenkungen gelten soll. Der Steuerertrag soll zu zwei Dritteln an den Bund und einem Drittel an die Kantone fliessen und für die "sozial gerechte" Bekämpfung des Klimawandels sowie für den Umbau der Gesamtwirtschaft verwendet werden. Bis zur Einführung der Steuer soll rückwirkend ab dem Zeitpunkt der Annahme der Initiative eine Wegzugssteuer Steuervermeidungen verhindern.

Der Bundesrat beantragt in seiner Botschaft vom 13.[NB]Dezember 2024, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen. Er empfiehlt keinen Gegenvorschlag.

Der Nationalrat beriet die Volksinitiative am 18.[NB]März 2025 und empfahl sie mit 132 zu 49 Stimmen bei 8 Enthaltungen ebenfalls zur Ablehnung. Ebenso lehnte der Nationalrat - etwas weniger deutlich, aber immerhin - mit 128 zu 61 Stimmen einen Antrag auf einen direkten Gegenentwurf ab.

Ihre Kommission befasste sich intensiv mit dieser Initiative und einem möglichen Gegenvorschlag. Sie beschäftigte sich eigentlich mit drei Fragen. Die erste Frage war: Ist diese Initiative gültig, ist sie nur teilweise gültig, oder ist sie nicht gültig? Dann müssten wir sie für ungültig erklären. Die zweite Frage war: Soll die Initiative, wenn sie gültig ist, angenommen oder abgelehnt werden? Und die dritte Frage war: Soll dieser Initiative allenfalls ein Gegenvorschlag gegenübergestellt werden?

Um diese drei Fragen zu beantworten, nahm Ihre Kommission zunächst die Protokolle der Hearings zur Hand, die die Kommission des Erstrates durchgeführt hatte. Das war insbesondere die Befragung der Finanzdirektorenkonferenz, der Wirtschaftsverbände, des WWF und von verschiedenen Wirtschaftsprofessoren. Anschliessend entschied sich Ihre Kommission, ausnahmsweise noch eigene Hearings durchzuführen - das ist in der Kommission des Zweitrates eher unüblich. Insbesondere hörte Ihre Kommission noch einmal den[NB]Präsidenten[NB]der Finanzdirektorenkonferenz an, und sie befragte wegen der von mir eben beschriebenen ersten Frage zwei Staatsrechtsexperten zur Frage der Gültigkeit der Initiative.

Ich beginne mit der ersten Frage bezüglich der Gültigkeit der Initiative. Hierzu hörte die Kommission die Professoren Andreas Glaser und Bernhard Ehrenzeller an. Es ging um die Frage, ob das Parlament die Initiative für gültig erklären soll, also um die Frage, ob sie ungültig oder teilweise gültig ist. Warum haben wir uns diese Frage gestellt? Man kann sich diese Frage bei dieser Initiative aus zwei Gründen stellen.

Der eine Grund ist die folgende Frage: Erfüllt die Initiative das Gebot der Einheit der Materie? Können die Stimmbürgerin und der Stimmbürger also über eine klare Frage abstimmen und Ja oder Nein dazu sagen, oder sind zwei verschiedene Fragen betroffen? In letzterem Fall wäre die Einheit der Materie verletzt. Tatsächlich sieht die Initiative zwei verschiedene Regelungen vor: auf der einen Seite die Einführung einer Erbschaftssteuer und auf der anderen Seite die Verwendung der Erträge für Klimaanliegen. Das sind an sich zwei verschiedene Regelungen. Diesbezüglich waren sich die beiden Experten aber einig, dass das Gebot der Einheit der Materie nicht verletzt ist. Zwar handelt es sich um eine sogenannte Zwecksteuer; es wird also eine Steuer erhoben, um einen bestimmten Zweck zu erfüllen. In konstanter Praxis des Parlamentes, insbesondere auch unseres Rates, wurden solche Zwecksteuern in Volksinitiativen jedoch regelmässig für[NB]gültig[NB]erklärt.[NB]Die Einheit der Materie ist ein Erfordernis, das erfüllt werden muss, und in diesem Falle ist es erfüllt. Eine Ungültigerklärung kommt aus Sicht Ihrer Kommission also nicht infrage.

Der andere Grund ist die Frage, ob die Initiative Rückwirkung entfaltet und ob damit eine Teilungültigkeit vorliegt. Zwar sieht die Initiative vor, dass sie unmittelbar nach Annahme Wirkung entfaltet, indem bei der späteren Umsetzungsgesetzgebung rückwirkend auf den Zeitpunkt der Annahme der Initiative die entsprechenden Regelungen, also beispielsweise eine Wegzugsbesteuerung, getroffen werden müssten. Hier waren sich die beiden Experten aber ebenfalls einig, dass es sich nicht um eine Rückwirkung handelt, die zu einer Teilungültigkeit führt. Eine solche Rückwirkung würde vorliegen, wenn die Initiative vorsehen würde, dass sie bereits für den Zeitraum vor ihrer Annahme durch das Volk Wirkung entfalten würde. Das macht die vorliegende Initiative nicht. Sie zwingt Bundesrat und Parlament zwar, rückwirkende Regelungen zu erlassen, aber jeweils erst für die Zeit nach Annahme der Initiative bzw. auf den Zeitpunkt der Annahme der Initiative, jedoch nicht weiter zurück. Aus diesem Grunde liegt das Erfordernis für eine Teilungültigerklärung nicht vor.

Zudem stellten die Experten zu Recht fest, dass sich unser Rat bereits früher schon über diese Frage gebeugt hatte. Unser Rat hatte bisher die Einfügung eines Rückwirkungsverbots in die Bundesverfassung abgelehnt, das letzte Mal anlässlich einer parlamentarischen Initiative Lustenberger. Das ist immer noch geltende Praxis dieses Rates. Nach unserer bisherigen Praxis wird eine Initiative also selbst dann nicht für teilungültig erklärt, wenn eine Rückwirkung vorliegt.

Wir haben übrigens gestern einen Vorstoss an die Kommission überwiesen, der in eine ähnliche Richtung geht. Die geltende Praxis ist für uns jedoch immer noch die von mir eben beschriebene. Das heisst unter dem Strich: Es mag stossend sein, es mag rückwirkend wirken, und es mag nach einer Verletzung der Einheit der Materie aussehen, aber die Schweiz ist eine direkte Demokratie, und zwar, um es noch klarer zu sagen, eine radikale direkte Demokratie. Mit Volksinitiativen kann man in unserem Lande praktisch alles verlangen. Mit Volksinitiativen kann man die Abschaffung des Privateigentums, die Wiedereinführung der Todesstrafe oder die Abschaffung der Kantone verlangen. Das ist alles nicht verfassungswidrig. Das kann man mit Volksinitiativen verlangen. In diesem Lande gibt es keine Angst vor dem Volk. Unter diesen Umständen beantragt Ihnen Ihre Kommission, die Initiative für gültig zu erklären.

Die zweite Frage war dann: Wie ist die Initiative materiell zu beurteilen? Soll sie zur Annahme oder zur Ablehnung empfohlen werden? Hier hat Ihre Kommission drei Fragen geprüft. Zunächst war das die Frage der wirtschaftlichen Auswirkungen, wenn die Initiative angenommen würde. Dann war es die [PAGE 607] Frage, wie sinnvoll die Zwecksteuer ist, also die Verwendung der Erträge für Zwecke der Klimapolitik. Drittens war es die Frage, wie diese Initiative föderalistisch zu beurteilen ist.

Zur ersten Frage der wirtschaftlichen Auswirkungen: Ihre Kommission versuchte herauszufinden, um wie viele Menschen und um wie viel Geld es bei der Einführung dieser neuen Bundeserbschaftssteuer überhaupt ginge. Wir kamen auf der Basis zweier Gutachten zur relativ verlässlichen Aussage, dass es bei der Einführung einer Erbschaftssteuer für Menschen mit Vermögen über 50 Millionen Franken um etwa 2500 Personen geht, und diese verfügen über ein Vermögen von etwa 500 Milliarden Franken. Wenn man jetzt also die Initiative direkt umsetzen würde, gäbe das ein theoretisches Ertragspotenzial von 4 Milliarden Franken.

Die Eidgenössische Steuerverwaltung hat dann bei Herrn Professor Brülhart ein Gutachten über die wirtschaftlichen Auswirkungen erstellen lassen. Dieses Gutachten geht davon aus, dass 77 bis 93 Prozent der Mittel wegen der Einführung dieser Erbschaftssteuer aus der Schweiz abfliessen würden. Die Eidgenössische Steuerverwaltung selber schätzt den Abfluss sogar auf 85 bis 98 Prozent. Das heisst, von den theoretisch 4 Milliarden Franken würden auf der einen Seite vielleicht noch 100 bis 650 Millionen Franken übrig bleiben, und es würde auf der anderen Seite bei Bund und Kantonen und Gemeinden erhebliche Mindereinnahmen geben, zwar nicht bei der Erbschaftssteuer, sondern bei den Einkommens- und Vermögenssteuern. Es wäre also nicht so, dass im Ergebnis wesentlich mehr Steuererträge erzielt würden, die dann verteilt werden könnten, sondern es gäbe mit grösster Wahrscheinlichkeit wesentlich weniger Erträge. Zusätzlichen Einnahmen von geschätzt 100 bis 650 Millionen stünden realistische Ausfälle von 2,8 bis 3,7 Milliarden Franken gegenüber, also erheblich mehr. Wenn man noch berücksichtigt, dass die einkommensstärksten Personen in diesem Lande, also das einkommensstärkste Prozent der Steuerpflichtigen, 40 Prozent der direkten Bundessteuern bezahlen - 1 Prozent zahlt 40 Prozent der Bundessteuern -, dann kann man ermessen, über welchen steuerlichen Hebel wir hier diskutieren.

Die Kommission hat sich insbesondere auch mit der Frage der Auswirkungen auf Unternehmungen beschäftigt. Ein guter Teil dieser 2500 Personen ist als Einzelperson oder als Familie Eigentümer oder Eigentümerin von Unternehmungen. Welche Auswirkungen hätte es auf Unternehmungen, auf Familienunternehmungen, wenn diese Steuer eingeführt würde? Eine Studie, die hierzu erstellt worden ist, hat ergeben, dass Erbschaftssteuern Investitionen von Familienunternehmen erheblich beeinflussen. Je höher die Erbschaftssteuern sind, desto weniger wird in Unternehmungen, in Familienunternehmungen, investiert. Je höher die Erbschaftssteuern sind, desto mehr neigen Unternehmungen insbesondere dazu, das Heimatland zu verlassen. Wenn nun die Eigentümerinnen oder Eigentümer einer schweizerischen Familienunternehmung die Schweiz verlassen, dann würde die Unternehmung in der Schweiz immer noch bestehen. Die Studie zeigt aber, dass in der Regel mit dem Verlassen des Heimatlandes und des Unternehmens - nicht nur der Schweiz - sehr oft die spätere Einstellung der Geschäftstätigkeit verbunden ist. Das heisst, die Einführung einer derart radikalen Erbschaftssteuer würde das Risiko massiv erhöhen, dass Unternehmungen ins Ausland abwandern oder Geschäftstätigkeiten eingestellt werden.

Ihre Kommission hat dann noch einen internationalen Rundblick gewagt und dabei Folgendes festgestellt. Die Schweiz kennt heute schon eine Erbschaftssteuer, einfach keine Bundeserbschaftssteuer, aber 24 von 26 Kantonen erheben eine Erbschaftssteuer. Wir haben eine Erbschaftssteuer, und die einzigen beiden Kantone, die keine Erbschafts- und Schenkungssteuer erheben, sind Schwyz und Obwalden. Die meisten OECD-Staaten erheben auch Erbschaftssteuern, die wie in den Schweizer Kantonen in der Regel Ehepartner oder nahe Verwandte stark begünstigen. Hohe Steuersätze fallen also nur ausserhalb dieser Verwandtschaftsverhältnisse an. Beim Umfang der Erbschaftssteuern am gesamten Steuerertrag liegt die Schweiz im vorderen Drittel der OECD-Staaten. In der Schweiz sind also etwa 0,9 bis 1 Prozent des Steuerertrages auf Erbschaftssteuern zurückzuführen. Rekordhalter ist hier Korea, dort sind es etwa 1,5 Prozent. Die meisten der die Schweiz umgebenden Staaten haben Steuererträge aus Erbschaftssteuern, die geringer als jene der Schweiz sind - immer im Verhältnis zu den gesamten Steuereinnahmen. Ein wesentlicher Unterschied zu den Vergleichsländern ist noch, dass die Schweiz eine Vermögenssteuer kennt. Die meisten OECD-Staaten kennen keine Vermögenssteuer. Eine Vermögenssteuer besteuert das Vermögen, und zwar noch zu Lebzeiten des späteren Erblassers, jedes Jahr, und bei dessen Tod wird es dann mit einer allgemeinen Erbschaftssteuer noch einmal zusätzlich besteuert.

Aus diesen Gründen ist Ihre Kommission der Auffassung, dass die wirtschaftlichen und die steuerlichen Gefahren, die aus einer Annahme der Initiative resultieren würden, erheblich sind und für die schweizerische Volkswirtschaft und den schweizerischen Staat enorm schädlich wären.

Ihre Kommission hat als zweite Frage dann geprüft, wie es mit der Verwendung der Gelder aussieht. Die Erbschaftssteuer-Initiative geht davon aus, dass hohe Erträge erzielt werden. Ich habe Ihnen vorhin schon erklärt, dass das wahrscheinlich nicht der Fall sein wird. Aber wenn es so wäre, sollten diese Mittel zweckgebunden in Bund und Kantonen für die Klimapolitik eingesetzt werden. Hier ist Ihre Kommission in der grossen Mehrheit der Auffassung, dass die Investitionen, die der Bund heute schon vornimmt - der Bund investiert heute ungefähr etwas über 2 Milliarden Franken pro Jahr in die Klimapolitik -, angemessen und richtig sind und ein Handlungsbedarf für zusätzliche Mittel durch eine neue Steuer nicht gegeben ist.

Schliesslich hat Ihre Kommission die föderalistischen Auswirkungen der Initiative geprüft. Der Präsident der Finanzdirektorenkonferenz, der Zürcher Regierungsrat Ernst Stocker, legte hierauf besonderen Wert. Er beharrt aus Sicht der Kommission mit Recht darauf, dass das Substrat der Erbschaftssteuer heute ausschliesslich den Kantonen und den Gemeinden zusteht. Heute gibt es keine Bundeserbschaftssteuer, und die Kantone verwahren sich vehement dagegen, dass der Bund nun neu in dieses Steuersubstrat eingreifen möchte. Er verweist auch darauf, dass gerade in den Kantonen 44 Prozent der Vermögenden nicht nur die Erbschaftssteuererträge bezahlen, sondern ihre Steuern eben auch einen Anteil von 44 Prozent an den Vermögenssteuern ausmachen. Der Standort Schweiz würde aus Sicht der Kantone dadurch schwer gefährdet. Die Kantone würden in[NB]ihrer[NB]ureigenen[NB]Steuerkompetenz beschnitten. Ihre Kommission hat diese Überlegung übernommen und ist der Auffassung, dass die Initiative deshalb zur Ablehnung empfohlen werden müsste.

Schliesslich hat Ihre Kommission, dies die dritte der eingangs gestellten Fragen, geprüft, ob allenfalls ein Gegenvorschlag unterbreitet werden soll. Sie sehen auf der Seite 4 Ihrer Fahne, dass Sie jetzt dann über drei Möglichkeiten abstimmen können: Sie können sich der Mehrheit anschliessen, und diese ist der Auffassung, dass die Initiative abzulehnen sei und es keinen Gegenvorschlag brauche, weil ein entsprechender Handlungsbedarf fehle. Eine Minderheit I (Sommaruga Carlo) ist der Meinung, dass die Initiative angenommen werden sollte, also ohne Gegenvorschlag. Eine Minderheit II (Herzog Eva) ist der Auffassung, dass der Initiative ein Gegenentwurf gegenübergestellt werden sollte. Dieser Gegenentwurf ist dann im Entwurf 3 ausgeführt. Er sieht wie die Initianten die Einführung einer allgemeinen Bundeserbschaftssteuer vor, allerdings mit reduzierten Sätzen. Der Steuersatz wäre dann nicht 50, sondern 5 Prozent, dafür wäre der Freibetrag dann nicht 50, sondern 5 Millionen Franken.

Ihre Kommission hat, je mit einem Stimmenverhältnis von 11 zu 2 Stimmen, sowohl die Initiative als auch einen Gegenvorschlag abgelehnt. Es gibt, wie gesagt, zwei Minderheiten, die ihre Positionen selber begründen werden.

Ich beantrage Ihnen, der Mehrheit zu folgen, die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen und keinen Gegenvorschlag zu unterbreiten.