Parmelin Guy · Bundesrat · 2025-12-02

Wortprotokoll

Je vais procéder article par article et, tout d'abord, par l'article 18 alinéa 1, qui concerne la déclaration de non-réexportation. La majorité propose qu'à l'avenir, une déclaration de non-réexportation ne soit plus demandée sauf si des raisons relevant de la politique extérieure, de la politique de neutralité ou de la politique de sécurité l'exigent. Cette proposition laisse donc la compétence au Conseil fédéral de décider dans quels cas il peut demander une déclaration de non-réexportation. Le destinataire étatique final qui aura acquis du matériel de guerre suisse sans avoir signé de déclaration de non-réexportation pourra ainsi à l'avenir le réexporter sans demander l'autorisation de la Suisse. Afin d'être conformes au droit de la neutralité, les autorités suisses devraient néanmoins s'assurer, lors de l'évaluation de chaque demande d'exportation, que le matériel de guerre que le destinataire étatique final souhaite acquérir ne soit pas directement ou indirectement transféré à un pays tiers impliqué dans un conflit armé international. En effet, si ce matériel continuait son voyage directement du pays qui en a fait l'acquisition vers un pays tiers impliqué dans un tel conflit armé international, il s'agirait alors d'un détournement.

Afin de réduire le risque de ce qu'on appelle le voyage continu, une possibilité serait d'apporter une adaptation dans les déclarations d'utilisation finale que le SECO exige des destinataires étatiques finaux, par exemple avec une clause confirmant que le matériel est destiné aux besoins propres du pays qui en fait l'acquisition. D'autres options sont potentiellement envisageables. Il convient encore de préciser que le risque de voyage continu ne peut être évalué qu'au moment de l'évaluation d'une demande d'exportation. Cela dit, il appartiendra au Conseil fédéral de décider de la manière dont il souhaite mettre en oeuvre la disposition proposée, puisque le Parlement lui délègue explicitement cette compétence.

À ce stade, vous comprendrez que je ne peux pas engager la responsabilité du Conseil fédéral sur la façon dont il appliquera cette compétence, mais je tiens néanmoins à rappeler qu'en vertu du droit international et notamment du Traité sur le commerce des armes, la Suisse s'est engagée à empêcher le transfert d'armes conventionnelles vers des destinataires finaux indésirables. À cet égard, la déclaration de non-réexportation est un instrument qui permet dans certains cas de réduire ces risques de détournement. Si, dans le cadre de l'évaluation d'une demande d'exportation, il s'avère qu'un risque de détournement est élevé, le Conseil fédéral devra probablement exiger une déclaration de non-réexportation ou, comme je l'ai dit auparavant, refuser purement et simplement l'exportation. Il convient enfin de noter que cette proposition de la majorité n'est pas rétroactive, puisqu'elle s'appliquerait uniquement pour les demandes d'exportation[NB]qui[NB]seront[NB]autorisées après sa mise en oeuvre. Elle ne permettrait donc pas, à court terme, de réexportation vers l'Ukraine.

J'en viens à la proposition de la minorité Molina, toujours à l'article 18 alinéa 1. En supprimant la mention "en règle générale" de l'article 18 alinéa 1 en vigueur, la proposition revient de facto à interdire les livraisons à des destinataires privés, en tout cas celles qui n'ont pas lieu dans le cadre de [PAGE 1975] chaînes de valeur internationales, selon l'article 18 alinéa 2, si l'on comprend les intentions de l'auteur. À titre d'exemple, les unités des polices cantonales se procurent des munitions spéciales en général, non pas directement auprès de leurs producteurs, mais auprès de revendeurs privés. Ces modèles commerciaux existent également dans l'autre sens, par exemple lorsqu'un revendeur privé, dans un pays européen, fournit des munitions produites en Suisse à des unités de police de son pays ainsi qu'à celles de divers pays voisins. C'est la même chose en ce qui concerne les tireurs sportifs sur le marché civil. Ces modèles commerciaux peuvent être importants pour les entreprises suisses et doivent en principe rester possibles à condition que les risques demeurent acceptables. Pour gérer ces risques, les revendeurs à l'étranger doivent déclarer au SECO leurs clients potentiels dans les pays tiers.

Un autre exemple est celui des exportations temporaires vers des entreprises d'armement à des fins de test. C'est une pratique courante avant qu'une opportunité d'affaires puisse se concrétiser en relation contractuelle sur le long terme. Ces pratiques s'appliquent exclusivement aux pays de l'annexe 2 de l'ordonnance. Avec la proposition de la minorité, ces exportations ne seraient plus possibles.

L'article 18 alinéa 1bis est nouveau et traite de la réexportation. En effet, le Conseil des États a adopté un nouvel article 18 alinéa 1bis qui permettrait à l'avenir aux pays de l'annexe 2 de l'ordonnance de réexporter du matériel de guerre suisse sans restriction vers n'importe quel pays tiers. Ici, la proposition de la minorité Flach vise à limiter la réexportation uniquement entre les pays de l'annexe 2. Pour rappel, ces pays de l'annexe 2, ce sont 25 pays, principalement occidentaux, qui disposent d'un régime de contrôle à l'exportation semblable à celui de la Suisse. Si, à l'avenir, un de ces pays venait à réexporter du matériel de guerre suisse à destination d'un pays tiers impliqué dans un conflit armé international au sens de la loi sur le matériel de guerre, la proposition resterait compatible avec le droit de la neutralité, puisque la Suisse ne devrait pas se prononcer sur une demande de réexportation. Ici aussi, les autorités suisses devraient s'assurer, lors d'une demande d'exportation à destination d'un pays de l'annexe 2, qu'aucun voyage continu n'ait lieu vers un pays tiers impliqué dans un conflit armé international. Il convient de préciser que c'est vraiment au moment de l'évaluation d'une demande d'exportation qu'on peut soupeser ce risque.

J'attire encore votre attention sur le fait que les propositions formulées aussi bien par le Conseil des États que par la minorité ne sont pas rétroactives. Elles s'appliqueraient uniquement aux demandes d'exportation futures, une fois que la disposition serait entrée en vigueur. La décision du Conseil des États ne profiterait donc pas à l'Ukraine immédiatement, mais éventuellement dans quelques années. La proposition de la minorité ne profiterait pas à l'Ukraine, car ce pays n'est pas listé à l'annexe 2. La majorité a, quant à elle, formulé une autre proposition sur la question de la réexportation par le biais d'une modification de l'article 18 alinéa 1 dont je viens de parler.

Toujours à l'article 18,vous avez la proposition de la majorité, qui a reformulé l'article 18 alinéa 2 en vigueur pour une question de cohérence avec l'alinéa 1 qu'elle a proposé de modifier. Il s'agit ici de permettre les exportations de matériel de guerre sous forme d'éléments d'assemblage et de pièces détachées vers des entreprises d'armement étrangères, cela dans le cadre de chaînes de création de valeur internationales, comme le prévoit déjà l'alinéa 2 en vigueur.

À l'article 18 alinéa 3, il y a les minorités I (Molina) et II (Chollet). Selon la proposition de la minorité I, la déclaration de non-réexportation peut être levée pour les pays de l'annexe[NB]2, sous certaines conditions qui ont été décrites tout à l'heure. Quant à la proposition de la minorité II, elle limite la déclaration de non-réexportation à dix ans pour les pays de l'annexe[NB]2, lesquels pourraient réexporter du matériel de guerre sous certaines conditions, par exemple si l'État tiers n'est pas impliqué dans un conflit armé interne et ne viole pas les droits de l'homme, ou s'il y a un faible risque d'utilisation contre la population civile. Ces deux propositions visent à apporter un soutien à l'Ukraine en limitant une libéralisation plus large de la loi.

J'en viens à l'article 22a alinéa 2bis, qui est nouveau. Il concerne l'exception pour le critère de refus relatif aux conflits armés internes et internationaux. Ici, vous avez la proposition de la majorité. Comme je l'ai dit dans le débat d'entrée en matière, cette proposition correspond presque mot pour mot à l'une des variantes proposées par plusieurs associations économiques dans le cadre de la procédure de consultation. Ici, la commission s'est contentée d'ajouter la notion de politique de neutralité, qui fait de toute façon partie intégrante de la politique étrangère suisse. Elle se base sur la présupposition que si l'un des États membres de l'Otan était impliqué dans un conflit, alors tous les autres États membres de l'alliance seraient, de facto, considérés comme étant impliqués dans un conflit. Par conséquent, sur la base du cadre légal en vigueur qui interdit toute exportation vers un pays impliqué dans un conflit armé interne ou international, la Suisse ne serait plus en mesure d'autoriser une quelconque exportation de matériel de guerre vers un pays de l'Otan, et ceci, sans exception.

Je me dois d'être extrêmement clair[NB]: cette présupposition de la majorité de la commission est erronée à deux niveaux. Premièrement, une attaque armée contre un des États membres de l'Otan n'entraîne pas automatiquement l'application du principe d'assistance mutuelle, à savoir, du fameux article 5 du Traité de l'Atlantique Nord. Une attaque armée doit d'abord être reconnue comme telle par tous les membres de l'Otan[NB]; de plus, l'assistance fournie ne doit pas nécessairement être de nature militaire. Chaque pays membre reste libre de déterminer la façon dont il souhaite contribuer au principe de défense collective en fonction des ressources matérielles dont il dispose. Deuxièmement, l'existence d'un conflit armé au sens de l'article 22a alinéa 2 lettre a de la loi fédérale sur le matériel de guerre est déterminée sur la base de critères objectifs qui permettent d'évaluer si le critère de refus s'applique ou non. Il y a conflit armé international lorsqu'il y a recours à la force armée entre États. Selon le message du Conseil fédéral, l'implication dans un conflit armé international demande l'intervention militaire d'organismes gouvernementaux tels que les forces armées d'une partie à un conflit ou d'un groupe armé sous le contrôle d'une partie étatique à un conflit. Au sens de la loi, ce seuil se fonde, en premier lieu, sur l'applicabilité du droit de la neutralité. Autrement dit, le conflit doit être d'une certaine durée et d'une certaine intensité pour que l'exportation de matériel de guerre doive impérativement être rejetée. Par conséquent, sur la base des dispositions actuelles de la loi fédérale sur le matériel de guerre, l'application du principe de défense collective de l'article 5 du Traité de l'Atlantique Nord n'entraînerait pas forcément une interdiction de livraison de matériel de guerre à tous les membres de l'Otan si l'un d'entre eux était impliqué dans un conflit. Pour le dire autrement, si demain l'Estonie entrait dans un conflit armé international contre la Russie, cela ne signifierait pas automatiquement qu'aucune autorisation d'exportation de matériel de guerre ne pourrait être délivrée vers l'Allemagne, la France ou l'Italie. Dans tous les cas - dans tous les cas -, le droit de la neutralité aurait toujours la priorité et s'appliquerait pleinement, ce qui interdirait les livraisons directes de biens utilisables à des fins militaires aux parties belligérantes.

Je tiens enfin à souligner que la variante de la majorité de la commission ne remettrait nullement en cause l'applicabilité du droit de la neutralité. Les articles 1 et 22 de la loi fédérale sur le matériel de guerre continueraient d'exiger le respect des obligations internationales de la Suisse, qui comprennent le droit de la neutralité. Cela signifie que même si la variante proposée par la majorité était adoptée, le Conseil fédéral ne pourrait fournir aucun bien à une partie belligérante qui pourrait être utilisé dans des opérations militaires. Pour les exportations privées, le Conseil fédéral resterait tenu de respecter le principe d'égalité de traitement. C'est pour cette raison que cette variante est compatible avec le droit de la neutralité. Il est également important de mentionner que l'exception proposée ne concerne que le critère relatif aux conflits armés [PAGE 1976] internes ou internationaux. Une autorisation ne peut donc pas être délivrée automatiquement, car d'autres critères doivent être examinés, notamment les conditions générales de l'article 22, les critères de l'article 22a alinéa 1, ainsi que les trois autres critères de refus impératifs de l'article 22a alinéa 2. Compte tenu de la possibilité, pour le Conseil fédéral, de prévoir des exceptions dans des cas particuliers, il n'est actuellement pas possible de déterminer comment cette disposition serait appliquée à l'avenir, puisque la formulation est extrêmement ouverte. La proposition du Conseil des États est identique et s'applique aussi aux trois autres critères de refus. Je le rappelle, les trois autres critères de refus sont la violation grave et systématique des droits de l'homme, le risque d'utilisation contre la population civile et le risque de détournement vers un destinataire non souhaité.

Je vous ai déjà présenté la position du Conseil fédéral sur l'article 22b, "Dérogation du Conseil fédéral aux critères d'autorisation pour les affaires avec l'étranger". À ce sujet, je vous invite à suivre le Conseil fédéral.