Parmelin Guy · Bundesrat · 2026-03-10

Wortprotokoll

Nous commençons par l'objet 25.077. Nous traitons d'un besoin fondamental, soit le logement et concrètement - on l'a vu dans les discussions qui viennent de se produire - l'encouragement au logement de la Confédération. La base constitutionnelle de cette activité a également été rappelée par plusieurs d'entre vous. Elle se trouve dans l'article 108 de la Constitution fédérale. Ce dernier charge la Confédération d'encourager la construction de logements, l'accès à la propriété du logement à usage personnel, ainsi que les activités de construction de logements d'utilité publique.

L'encouragement au logement de la Confédération se concentre aujourd'hui sur l'aide aux logements d'utilité publique. Pour cela, nous disposons des deux instruments importants dont nous allons discuter[NB]: d'une part, un fonds de roulement pour accorder des prêts pour la construction, l'achat ou la rénovation de logements et, d'autre part, des cautionnements pour favoriser les financements à long terme.

Avant de discuter plus en détail de ces instruments, permettez-moi de dire quelques mots sur la situation actuelle du marché du logement. Vous n'êtes pas sans savoir que la tension sur le marché du logement n'a cessé de s'accentuer ces dernières années et que cette évolution se poursuit malheureusement. La pénurie de logements est déjà ainsi très marquée dans les grandes villes, ainsi que dans les communes touristiques, et elle s'étend désormais à l'ensemble du territoire. Cette situation ne changera pas de si vite, puisque l'activité de construction reste à la traîne par rapport à la demande toujours forte en logements. Cette pénurie de logements s'exprime plus fortement dans le segment des prix bas, mais elle touche désormais de plus en plus le segment des prix moyens. Cela s'explique par le fait que la pénurie a entraîné une forte augmentation des loyers proposés, parfois de 3 à 5 pour cent par année. Cette évolution du marché du logement se reflète également dans les baromètres des préoccupations publiés ces dernières semaines. La pénurie de logements et les prix de l'immobilier figurent dans les premiers rangs du classement des problèmes urgents du point de vue de la population.

En encourageant la construction de logements d'utilité publique, la Confédération contribue à la création et au maintien de logements abordables. Les maîtres d'ouvrage d'utilité publique appliquant le principe du loyer basé sur les coûts, les loyers des logements d'utilité publique sont généralement nettement inférieurs aux loyers du marché. En outre, la construction de logements d'utilité publique contribue à la mixité, à la cohésion sociale et la surface habitable de ce type de logement est généralement inférieure à celle des autres logements. Ces derniers sont souvent construits de manière particulièrement efficace sur le plan énergétique.

Compte tenu de ce contexte et surtout des perspectives, le Conseil fédéral souhaite poursuivre l'encouragement de la construction de logements d'utilité publique, notamment grâce à ces deux instruments que sont le fonds de roulement et le crédit d'engagement conditionnel. En plus du mandat constitutionnel, le premier objet dont nous parlons ce matin, le fonds de roulement, se situe aussi dans un contexte d'initiative populaire. En mars de l'année passée, le Conseil fédéral a recommandé le rejet de l'initiative "Pas de Suisse à 10 millions[NB]!". Pour lui, l'initiative met en péril le développement économique, la sécurité de la Suisse et sa prospérité. Néanmoins, le Conseil fédéral reconnaît que l'immigration et la croissance démographique posent un certain nombre de défis, notamment sur le logement, en influençant un marché déjà sous tension. C'est pourquoi le Conseil fédéral a décidé de mettre en place des mesures d'accompagnement dans différents domaines, dont le logement, en proposant d'augmenter de 150 millions de francs la dotation du fonds de roulement en faveur de la construction de logements d'utilité publique pour les années 2030 à 2034.

Pourquoi cet instrument[NB]? Le fonds de roulement est un instrument d'encouragement clé pour la construction de logements d'utilité publique. Il permet, depuis 1920, d'octroyer aux maîtres d'ouvrage d'utilité publique des prêts portant intérêt et remboursables, destinés à la construction, à la rénovation, à l'acquisition d'immeubles, ainsi qu'à l'achat de terrains constructibles.

En augmentant la dotation du fonds de roulement de 150 millions de francs, le bon fonctionnement de cet instrument d'encouragement est assuré jusqu'au milieu des années 2030. La Confédération contribue ainsi à créer et à maintenir dans la durée des logements abordables et de qualité.

La demande de prêts du fonds de roulement s'est élevée en moyenne à 46,5 millions de francs par année au cours des deux dernières décennies. Ainsi, 1400 logements, en moyenne, ont bénéficié chaque année d'un soutien par ce biais. En 2025, le montant des prêts alloués était d'environ 73 millions de francs et il a permis de subventionner 1565 logements. Fin 2025, le fonds de roulement s'élevait à 651,2 millions de francs. Le rejet de l'initiative populaire "Davantage de logements abordables" le 9 février 2020 a conduit à l'entrée en vigueur du contre-projet indirect qui lui était opposé et qui prévoit de relever le fonds de roulement de 250 millions de francs sur une durée de 10 ans. Ainsi, la dotation du fonds devrait atteindre 754 millions de francs à fin 2029. Avec l'augmentation de 150 millions proposée à [PAGE 279] présent pour les années 2030 à 2034, il devrait totaliser, à terme, un peu plus de 900 millions de francs. S'il était doté comme nous vous le proposons, le volume d'encouragement serait alors maintenu au niveau actuel d'environ 45 millions par an jusqu'au milieu des années 2030. À défaut, s'il devait être refusé, les prêts octroyés diminueraient vraisemblablement pour atteindre environ 30 millions de francs par an à partir de 2030. Dans[NB]ce[NB]cas[NB]de[NB]figure, les nouveaux prêts seraient uniquement financés par l'amortissement des prêts octroyés jusque-là. Une nette réduction des prêts octroyés devrait donc s'imposer.

Concernant les conséquences financières, il est à noter que les crédits destinés au fonds de roulement ne sont pas des dépenses à fonds perdu, puisqu'ils sont intégrés au patrimoine administratif dans le bilan de la Confédération et portent des intérêts - cela a également été rappelé. Le taux d'intérêt actuel est de 1 pour cent. Les intérêts ont rapporté environ 5,5 millions de francs en 2024. Un volume de prêt plus important engendrera aussi davantage de revenus d'intérêts. Ce type de prêt peut certes comporter des risques de pertes pour la Confédération selon l'évolution du marché du logement, mais il convient toutefois de relever que depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur le logement (LOG) de 2003, aucun défaut de paiement n'a été enregistré.

En conclusion, les prêts du fonds de roulement sont un instrument d'aide au logement qui est facile d'accès, comparativement avantageux et efficace. Pour toutes ces raisons, le Conseil fédéral vous soumet cet objet. Il vous prie d'entrer en matière et de l'adopter tel que présenté.

Concernant la minorité Badran, qui propose un plafond de dépenses de 300 millions de francs, encore une fois, avec l'augmentation que le Conseil fédéral vous propose de 150 millions sur 5 ans, nous poursuivons la dotation actuelle du fonds et cela la renforce à partir de 2030. Jusqu'en 2029, le fonds recevra environ 25 millions supplémentaires par année et 30 millions par année dès 2030. Avec les remboursements des prêts, les dotations annuelles et la liquidité actuelle de 90 millions de francs, il devrait être bien doté jusqu'au milieu des années 2030. Il faut également noter qu'actuellement - c'est important -, il n'y a pas de restriction en matière d'octroi des prêts. Si cela devait changer dans les années 2030, on pourrait alors toujours décider d'une nouvelle augmentation, mais avec le montant tel que nous vous le proposons, nous pensons que le Conseil fédéral vise juste. Il tient aussi compte du contexte budgétaire tendu de la Confédération.

Concernant le deuxième instrument, qui a pour objectif d'assurer des financements favorables à long terme aux maîtres d'ouvrage d'utilité publique, la Confédération cautionne les emprunts de la CCL. Avec ces cautionnements, la CCL offre des financements avantageux à ses membres. Normalement, ces financements sont de 1 à 1,5 pour cent en dessous des financements comparables du marché. On arrive ainsi à une réduction des loyers d'environ 1600 francs par logement et par année.

Cet instrument profite donc aux maîtres d'ouvrage d'utilité publique de différentes tailles et dans toute la Suisse. Parmi les 449 membres qui participent à un emprunt, il y a des coopératives d'habitation dans des villes comme Lausanne, Zurich, Lucerne ou Genève, mais aussi dans des communes comme Scuol, Madiswil ou Tübach.

Comme le crédit-cadre destiné à financer des engagements conditionnels sera épuisé en 2027, le Conseil fédéral propose d'adopter un nouveau crédit d'engagement. Ce nouveau crédit de 1920 millions de francs couvrirait les années 2027 à 2033, soit 6 ans comme c'était le cas pour les deux derniers crédits. Cela peut paraître très important, mais il faut bien noter qu'il s'agit d'engagements conditionnels. La fixation de ce montant tient compte des conditions-cadres suivantes. D'une part, le calendrier des emprunts de la CCL, c'est-à-dire le nombre d'emprunts qui arrivent à échéance pendant cette période[NB]; à leur échéance, ces emprunts sont convertis en nouveaux prêts à hauteur de 65 pour cent en moyenne. D'autre part, le rapport entre les conversions et les nouveaux financements[NB]: les fonds qui ne sont pas utilisés pour les conversions sont disponibles pour de nouveaux financements et ceux-ci s'adressent aux nouveaux maîtres d'ouvrage d'utilité publique ou à ceux qui n'ont pas encore fait appel à un financement.

L'arrêté fédéral en vigueur contient un arrêté de planification, stipulant que le volume des garanties ne doit pas augmenter plus rapidement que le nombre de ménages. Mais depuis 2021, lorsque cet arrêté a été adopté, la situation sur le marché du logement a profondément changé. C'est pourquoi le Conseil fédéral vous propose maintenant 1920 millions de francs comme crédit d'engagement, en tenant compte également de l'augmentation générale des prix. Une application à la lettre de l'arrêté de planification porterait le montant à 1638 millions de francs et présenterait divers inconvénients. Tout d'abord, la CCL ne satisferait pas suffisamment à la forte demande. Ensuite, le financement de nouveaux objets devrait être réduit de 26 pour cent par rapport aux dernières années. Une telle application ne prendrait pas en compte la situation actuelle du marché du logement, qui est, je l'ai dit, bien différente de l'époque de cet arrêté. De plus, on constate que les conditions de financement pour les maîtres d'ouvrage d'utilité publique sont devenues plus difficiles et que la CCL a vu une demande croissante pour ces financements.

C'est pour cela que le Conseil fédéral vous propose de déroger à cette décision de planification. Cela est possible en vertu de l'article 28 alinéa 4 de la loi sur le Parlement, sur la base de ces justifications. En plus des raisons déjà mentionnées, le risque de défaillance des garanties peut également être considéré comme très faible, car il s'agit ici de logements du segment bon marché, où l'excédent de la demande est plus fort et où la demande ne devrait pas s'effondrer au cours des prochaines décennies. Ainsi, cette proposition d'un montant de 1920 millions de francs vise à répondre à l'objectif de la décision de planification, tout en tenant compte de la situation sur le marché du logement. La CCL pourra ainsi poursuivre ses activités dans une mesure similaire à ce qu'elle fait aujourd'hui. Elle ne pourra toutefois pas répondre à toutes les demandes de financement[NB]; elle devra établir des priorités.

Au niveau des conséquences financières, ce sont des engagements conditionnels. Donc, tant qu'aucun cautionnement ne doit être honoré, le crédit n'a aucune incidence sur les dépenses de la Confédération, et cela ne s'est plus produit depuis 2003. Nous voulons évidemment veiller à ce qu'il en reste ainsi. Mais qui dit cautionnement, dit toujours un certain risque. Ici, dans le secteur de l'encouragement du logement, nous appliquons une gestion des risques extrêmement efficace, qui a été en outre inscrite à l'article 41a de l'ordonnance sur la promotion du logement en 2020. Cela veut dire qu'il y a une vérification annuelle des comptes des maîtres d'ouvrage par un organisme indépendant. Le tableau que vous avez au chapitre 4.3.3 du message montre qu'aucun maître d'ouvrage n'a obtenu la note insuffisante de[NB]4. En outre, tous les 4 ans, la CCL vérifie les objets financés[NB]; elle rend compte à l'Office fédéral du logement.

Ensuite, l'un d'entre vous a parlé du test de résistance de 2018. La CCL met à jour les analyses de son portefeuille tous les 2 ans depuis lors. La dernière analyse a révélé des pertes potentielles de 0,1 pour cent du total des prêts, ceci dans un scénario sans stress. Les premiers résultats d'un nouveau test de résistance complet, actuellement en cours, montrent que la situation n'a pas changé.

En conclusion, ces propositions sont essentielles pour l'encouragement des activités de construction de logements d'utilité publique. Avec ces deux instruments de prêt, les maîtres d'ouvrage se trouvent en mesure de pouvoir proposer des offres destinées à des besoins spécifiques que le marché ne satisfait pas pleinement. On ne peut pas, je l'ai dit, exclure complètement les risques, mais leur gestion est efficace. C'est la meilleure façon, je le répète, de répondre aux défis toujours plus nombreux qui touchent le secteur du logement, notamment sous l'effet de la croissance démographique et de l'immigration.

Là aussi, le Conseil fédéral vous propose d'entrer en matière, d'adopter le nouveau crédit d'engagement tel que proposé, et de rejeter les deux propositions de minorité.

Je l'ai dit, le Conseil fédéral tient compte de plusieurs éléments avec le montant qu'il vous propose[NB]: l'arrêté de planification, la situation tendue sur le marché du logement, les [PAGE 280] changements du paysage bancaire et également l'augmentation générale des prix. Le but est que la CCL puisse poursuivre ses activités dans un ordre de grandeur comparable à ce qui a été fait jusqu'ici, même si elle ne pourra pas répondre à toutes les demandes, ce qui était aussi le cas par le passé.