Sommaruga Carlo · Ständerat · 2026-06-02

Wortprotokoll

L'approbation de l'accord entre le Conseil fédéral suisse et le Cabinet des ministres de l'Ukraine relatif à la coopération dans le processus de reconstruction de l'Ukraine dont nous discutons aujourd'hui s'inscrit dans le cadre du soutien stratégique de la Suisse envers l'Ukraine et la population touchée par le conflit en raison de l'agression militaire russe en cours depuis février 2022.

La commission - je le dis d'emblée - s'est montrée relativement sceptique, car elle a accepté l'entrée en matière, par 2 voix contre 0 et 5 abstentions - vous voyez la situation. Quoi qu'il en soit, il est opportun de remettre cet accord dans le cadre de la perspective du Conseil fédéral et des efforts de la Suisse en soutien à l'Ukraine et à la population concernée par le conflit.

Il faut rappeler que le Conseil fédéral a décidé, en avril 2024 déjà, de consacrer, entre 2025 et 2036, 5 milliards de francs en faveur de la population ukrainienne victime du conflit et de la reconstruction de l'Ukraine. De ces 5 milliards de francs, 1,5 milliard ont déjà été approuvés par le Parlement en décembre 2024, dans le cadre des crédits de financement de la coopération au développement et des aides humanitaires pour 2025 à 2028. Le programme mis en place avec ces moyens répond aux conséquences de la guerre, encourage le cours des réformes et crée les conditions pour le retour des personnes ayant fui le pays. Par ailleurs, le programme s'appuie sur des projets éprouvés et des réseaux déjà constitués avec les autorités, les entreprises, les villes et la société civile ukrainienne.

Ce qui est nouveau, c'est qu'un tiers du crédit d'engagement accepté en décembre 2024 en faveur de l'Ukraine, soit 500 millions de francs, est destiné à une aide financière à l'Ukraine pour l'acquisition de produits et de services proposés par les entreprises suisses. L'objectif est que ces entreprises investissent à moyen terme en Ukraine et s'établissent sur le marché local. Pour le Conseil fédéral, la priorité sera donnée sur la base des besoins exprimés par l'Ukraine à des branches dans lesquelles la coopération internationale de la Suisse en Ukraine est déjà active, et dans lesquelles la Suisse est compétitive. Il s'agit pour l'heure des secteurs de l'énergie, des transports, de la mobilité, des équipements mécaniques, de la construction, de l'eau et de la santé.

Toutefois, aucune base légale ne permet aujourd'hui de mettre en oeuvre les aides financières dans des secteurs spécifiques au moyen des 500 millions de francs, dès lors qu'il s'agit d'une aide liée, visant expressément à promouvoir les entreprises suisses dans le cadre de la coopération internationale avec l'Ukraine. En effet, cette approche d'aide liée, avec l'objectif de promouvoir le secteur privé, n'est pas conforme à la loi fédérale sur la coopération au développement et l'aide humanitaire internationale. Il est donc nécessaire de disposer d'une nouvelle base légale.

Dans son message du 6 mars 2026 sur l'objet que nous traitons aujourd'hui, le Conseil fédéral propose la base légale sous forme d'un accord bilatéral conclu avec l'Ukraine, permettant d'éviter les écueils que présentent la loi sur la coopération au développement et l'aide humanitaire internationales et la loi sur les marchés publics. Je précise que l'accord entre le Conseil fédéral suisse et le Cabinet des ministres de l'Ukraine a déjà été traité par le Parlement ukrainien, qui l'a approuvé le 12 mars 2026. Il y a donc aussi une certaine urgence à ce que cet accord soit approuvé, ou en tout cas à ce que la situation soit clarifiée par notre Parlement, ce qui fait qu'il a été agendé en parallèle au Conseil national et dans notre conseil. Le Conseil national a voté hier - vous avez reçu le dépliant - et a approuvé cet accord. Nous traitons donc aujourd'hui cet accord avec l'Ukraine.

Notre conseil avait déjà eu l'occasion d'aborder la question de la base légale de ce programme de promotion des entreprises suisses en Ukraine. En effet, le 19 mars 2025, notre conseil approuvait la motion 24.3824, "Base légale pour l'aide à l'Ukraine", de la Commission de politique extérieure de notre conseil, qui exigeait une loi plutôt qu'un accord bilatéral comme base légale, estimant que le passage par une loi permettait au Parlement de modeler le cadre de la coopération avec l'Ukraine de manière plus performante. Avec un accord bilatéral, le Parlement ne peut en effet qu'approuver ou rejeter l'accord. Cette motion a toutefois été rejetée par le Conseil national en date du 10 mars 2026. Ainsi, avec comme proposition de base légale un accord bilatéral, notre commission s'est penchée sur la question le 17 mars 2024 et a examiné en détail l'accord.

Il faut rappeler que cet accord ne porte que sur une partie de la coopération avec l'Ukraine, à savoir la partie où le secteur privé suisse est actuellement non actif en Ukraine. En effet, les entreprises suisses qui sont déjà implantées en Ukraine peuvent d'ores et déjà participer à des projets de coopération, dès lors que ces derniers s'inscrivent parfaitement dans le cadre de la loi sur la coopération au développement et l'aide humanitaire internationales.

Lors des débats en commission, le délégué du Conseil fédéral pour l'Ukraine a pu apporter nombre de réponses aux questions des membres de la commission. Premièrement, par cet accord, on passe d'une logique d'appel à projets à une logique d'appel d'offres gérée par les autorités suisses sur des demandes formulées par l'Ukraine. Deuxièmement, cet accord bilatéral permet d'éviter les obstacles posés par l'OMC et par la loi sur les marchés publics en matière de marchés publics limités uniquement à des entreprises suisses. Troisièmement, le risque lié à la corruption, s'il n'est pas nul, est maîtrisé dès lors que les fonds ne sont pas versés à des entités étatiques ukrainiennes, mais directement à des entreprises suisses, qui sont tenues par le droit pénal suisse en la matière. Quatrièmement, les entreprises pouvant concourir doivent être inscrites au registre du commerce suisse, et au surplus, en vertu de l'accord, 20 pour cent de la valeur ajoutée de l'entreprise doit être générée en Suisse.

Toutefois, malgré ces explications, la commission est restée très sceptique, comme je vous le disais au début de mon intervention, quant à la conclusion de cet accord. Elle est entrée en matière, par 2 voix sans opposition et 5 abstentions. Bien que nous ne soyons pas encore en procédure d'élimination des divergences, on avait aussi traité une proposition qui avait été formulée par la CPE-N. Celle-ci a été refusée en plénière hier par le Conseil national, donc nous évitons de l'évoquer. Quoi qu'il en soit, au vote sur l'ensemble, votre commission, sans grand enthousiasme, par 4 voix sans opposition et 4 abstentions, recommande au Conseil d'accepter l'arrêté, et donc d'approuver l'accord.