Dreifuss Ruth · Bundesrat · 2000-03-22

Wortprotokoll

On l'a rappelé, ce fut bien votre Chambre qui adopta, il y a neuf ans, un projet de loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) pour donner suite à une initiative parlementaire Meier Josi. S'agissant de la question de principe de la nécessité d'une telle loi, il faut bien constater qu'il existe un grand besoin de simplifier, d'harmoniser, de coordonner les dispositions des différentes lois existantes. La LPGA a cependant toujours été soumise à une exigence particulière, et cela dès le début. Elle doit viser une harmonisation formelle, et non pas une modification matérielle importante du droit des assurances sociales.

Le Conseil fédéral avait déjà souligné, dans ses deux avis de 1991 et de 1994, que le droit des assurances sociales était une matière très complexe et que le succès d'une LPGA dépendait de la manière dont on arriverait à réaliser une telle harmonisation formelle dans les détails. Le Conseil national a retravaillé à fond le projet initial en abordant aussi les questions de détail. Si l'on compare le projet de 1991 à celui qui est issu du débat du Conseil national de juin 1999, on constate que les deux Chambres sont d'accord sur l'objectif à atteindre, mais qu'elles ont choisi, Mme Brunner l'a souligné, une technique législative différente. En optant pour une LPGA "light", le Conseil national a aussi, dans une certaine mesure, revu les dimensions du projet. C'est ainsi qu'il a renoncé à réglementer matériellement le droit médical et qu'il a exclu de l'application de la LPGA tout le domaine des subventions.

Cette démarche me paraît judicieuse car elle tient compte de la création de la LAMal entre-temps, et elle respecte le fait que le droit des subventions est régi par d'autres règles que celles des assurances sociales. Les très nombreuses divergences dont vous devez débattre aujourd'hui sont principalement dues à une nouvelle technique législative. Ces divergences sont plutôt d'ordre rédactionnel que matériel.

Il y a ensuite les différences résultant d'une harmonisation plus poussée entre la LPGA et les lois particulières sur le plan du contenu, ou qui s'expliquent par des changements intervenus dans la législation au cours des dernières années.

Votre commission, qui était chargée de l'examen préliminaire de la question, a conclu, tout comme le Conseil fédéral, que les travaux du Conseil national ont rendu le projet plus cohérent. Celui-ci exploite les possibilités d'harmonisation, mais il respecte aussi les limites juridiques et politiques fixées à l'harmonisation du droit des assurances sociales.

En même temps, la nouvelle technique législative permet d'assurer la sécurité nécessaire du droit. Cependant, même la LPGA laisse subsister des différends spécifiques entre les diverses assurances. Il ne faut donc pas s'attendre à ce que tout soit beaucoup plus simple qu'avant. La LPGA comporte néanmoins des avantages. Sous sa forme actuelle - cela me paraît être l'essentiel -, la LPGA unifie les principes de procédure. Elle tient également compte des règles développées par la jurisprudence, qui ne figurent pas encore dans le droit écrit. A l'instar de la nouvelle constitution, cette mise à jour du droit des assurances sociales apporte notamment à ceux qui l'appliquent un surcroît de sécurité et de clarté.

Par ailleurs, en créant la LPGA, on met en place une plate-forme qui permettra de développer le droit des assurances sociales de manière uniforme.

La LPGA pose toutefois un certain nombre de problèmes sur lesquels tant le Parlement que le Conseil fédéral et l'administration auront encore à se pencher.

1. Il importe au Parlement d'assurer la coordination sur le plan législatif. Les propositions de la commission qui modifient l'annexe tiennent compte des dernières modifications concernant le droit des assurances sociales, qui sont entrées en vigueur depuis que le Conseil national a traité le projet. Mais il faudra encore veiller au point suivant, à la coordination avec les modifications en matière de droit des assurances sociales qui découleront des accords bilatéraux, sur lesquels le peuple votera au mois de mai. Ensuite, la coordination avec la révision en cours de la LAMal, celle avec la révision de l'AVS facultative, celle encore avec le message concernant l'adaptation et l'harmonisation des bases légales pour le traitement de données personnelles dans les assurances sociales, message que nous allons traiter dès que nous aurons terminé ce travail-là, et où j'aurai l'occasion de revenir sur cette harmonisation nécessaire. Et puis, la coordination avec la récente révision de la LACI.

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Afin de garantir une législation conséquente, il faudra continuellement mettre à jour la LPGA et son annexe, jusqu'à la fin des débats parlementaires, lesquels devront prendre en considération ces besoins de coordination. Enfin, le Parlement devra adopter l'annexe de la LPGA avant l'entrée en vigueur de celle-ci, pour tenir compte des révisions qui seront traitées dans un proche avenir, et je pense en premier lieu à la 11e révision de l'AVS.

Deuxième problème: la LPGA donnera lieu à d'importants travaux de révision sur le plan des ordonnances et des directives. Le Conseil fédéral et l'administration devront faire face, dans ce domaine, à un très grand volume de travail.

Mme Brunner a souligné tout à l'heure l'importance du rôle du Parlement pour mettre en oeuvre cette grande réforme. Il est clair qu'avec l'adoption de la LPGA, le travail ne sera pas achevé. J'aimerais plaider ici pour une certaine compréhension quant à l'immensité de la tâche qui reste à faire. C'est pourquoi la LPGA ne pourra pas entrer en vigueur immédiatement, d'autant plus que tous les organes d'application - je pense notamment aux caisses de compensation AVS, aux assureurs-maladie, aux assureurs-accidents, à tous les organes de l'assurance-chômage - devront examiner leurs processus de travail sous l'angle de la compatibilité avec la LPGA et préparer les changements nécessaires. Il faudra donc investir encore beaucoup d'énergie et de temps jusqu'à ce que les avantages de l'harmonisation se traduisent dans les faits. Mais le travail qui a été fait est une excellente base pour la suite et je puis vous assurer que nous allons nous y atteler avec détermination. Il faut tout simplement tenir compte de l'harmonisation nécessaire des modes de travail, et c'est à cela que nous allons pouvoir nous engager dès que le débat parlementaire sera terminé.

En ce qui concerne les remarques sur les modifications de détail, nombreuses à cause du changement profond de la structure même, j'aurai l'occasion d'y revenir dans l'examen de détail, mais il est clair - j'aimerais encore le redire - que l'objectif est le même, il y a vraiment une volonté commune, la structure législative est différente. Ne vous laissez donc pas effrayer par la complexité du dépliant. L'idée même est en soi très simple.