Metzler Ruth · Bundesrat · 2003-09-22

Wortprotokoll

Ich gehe jetzt, wie es auch Herr Schweiger angekündigt hat, doch noch etwas breiter auf die ganze Thematik ein und werde mich dafür dann bei der zweiten Eintretensdebatte kürzer halten. Bevor ich auf die Grundzüge der einzelnen Gesetze eingehe, möchte ich kurz noch einmal die Gründe für die Totalrevision der Bundesrechtspflege darlegen, weil daran dann letztlich auch die Entscheide gemessen werden müssen. Im Vordergrund stehen drei Reformgründe:

1. Die Überlastung der obersten Gerichte: Das Bundesgericht und vor allem auch das Eidgenössische Versicherungsgericht sind seit Jahren chronisch überlastet; das ist für Sie nichts Neues. Beim Versicherungsgericht hat die Zahl der eingegangenen Beschwerden in den letzten zwölf Jahren um über 100 Prozent zugenommen. Eine nachhaltige Trendwende zeichnet sich hier nicht ab, auch wenn im letzten Jahr die Zahl der Eingänge wieder leicht rückläufig war. Diese Überlastung muss mit der Revision der Bundesrechtspflege angegangen werden, und zwar grundlegend, damit unsere obersten Gerichte der Wahrung der Rechtseinheit und der Fortbildung des Rechtes eben wieder die nötige Zeit widmen können und sich nicht völlig einseitig auf eine möglichst schnelle und einfache Erledigung der Fälle konzentrieren müssen.

2. Wir haben heute ein kompliziertes, ein historisch gewachsenes, unübersichtliches Rechtsmittelsystem. Das Ziel dieser Totalrevision muss es deshalb sein, die Rechtsmittelvorschriften so zu vereinfachen, dass formal unzulässige Verfahren gar nicht erst angehoben werden. Beim obersten Gericht sollen die materiellen Rechtsfragen und nicht prozessuale Probleme im Zentrum stehen.

3. Die Lücken im gerichtlichen Rechtsschutz: Streitigkeiten, über die der Bundesrat oder ein Departement endgültig entscheidet, sowie Streitigkeiten im Bereich der politischen [PAGE 859] Rechte des Bundes können heute nicht vor ein unabhängiges Gericht getragen werden. Entscheidet im Kanton die Regierung und nicht ein Gericht als letzte Instanz, so ist zwar die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht möglich, doch erlaubt dieses Rechtsmittel in den meisten Fällen eben keine umfassende richterliche Prüfung.

Ich komme nun zu den Grundzügen des Bundesgerichtsgesetzes. Wir haben hier drei Themenbereiche, die die Schwerpunkte bilden: die Einheitsbeschwerde, die Zugangsbeschränkungen und die Sozialversicherungsrechtspflege.

Zuerst einmal geht es um die Einheitsbeschwerde: Mit der Einheitsbeschwerde können alle Rügen vorgebracht werden, die das Bundesgericht überhaupt prüfen kann, also sowohl Verfassungsverletzungen als auch andere Rechtsverletzungen. Für die Zulässigkeit der Beschwerde spielt es keine Rolle, ob sich der angefochtene Entscheid auf kantonales oder auf eidgenössisches Recht stützt. Wir haben also eine entsprechende Vereinfachung.

In einem zweiten Punkt geht es um die Zugangsregelung, also um den Zugang zum Bundesgericht: Hier wird der Rahmen der Verfassung relativ eng gesteckt. Aber die Verfassung lässt doch gewisse Beschränkungen des Zugangs zu. Gerade auch mit Blick auf das Ziel der nachhaltigen Entlastung des Bundesgerichtes macht das Bundesgesetz von den Möglichkeiten Gebrauch, welche die Verfassung überhaupt noch gibt. Es geht um das Setzen einer Streitwertgrenze von 40 000 Franken bei vermögensrechtlichen Zivilsachen. Das heutige OG kennt keine Zugangsgarantie bei Grundsatzfragen: Das wollen wir im Bundesgerichtsgesetz einführen. Das heisst, die Erhöhung der Streitwertgrenze erfolgt heute vor einem ganz anderen Hintergrund, als dies 1999 beim Referendum der Fall war, als die Vorlage zur Erhöhung der Streitwertgrenze scheiterte.

Das Bundesgerichtsgesetz nimmt auch, wie heute bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, bestimmte Sachgebiete von der Zuständigkeit des Bundesgerichtes aus, z. B. weite Teile des Asyl- und Ausländerrechtes. Entlastet wird das Bundesgericht auch dadurch, dass über klare Fälle im vereinfachten Verfahren entschieden werden kann.

Ich bin mir bewusst, dass diese Regelung des Zugangs zum Bundesgericht kontrovers diskutiert wird. Aber bei dieser Diskussion sollten wir uns auch immer wieder die Ziele der Justizreform vor Augen halten, nämlich die nachhaltige Entlastung des Bundesgerichtes einerseits und die Sicherstellung eines wirksamen Rechtsschutzes in allen Bereichen andererseits. Aus der Verknüpfung dieser beiden Ziele wird auch deutlich, dass der individuelle Rechtsschutz nicht notwendigerweise immer durch das Bundesgericht gewährt werden muss. Das heisst, Beschränkungen des Zugangs zum Bundesgericht sind heute umso mehr auch vertretbar, als künftig dann auf der unteren Stufe überall Gerichte angerufen werden können. Die Kantone müssen Vorinstanzen einsetzen, obere Gerichte einsetzen, die dann als zweite Instanz entscheiden. Eine Ausnahme kann es dann insbesondere bei den Handelsgerichten geben.

Dann gibt es einen dritten Themenbereich, die Sozialversicherungsrechtspflege: Sie wissen, dass das Eidgenössische Versicherungsgericht besonders überlastet ist. Hier sieht das Bundesgerichtsgesetz zwei Massnahmen vor: zum einen die Teilintegration des Versicherungsgerichtes in das Bundesgericht und zum anderen den Verzicht auf die Sonderregeln betreffend Kognition und Kosten in solchen Streitigkeiten. Das Eidgenössische Versicherungsgericht soll organisatorisch in das Bundesgericht integriert werden. Heute hat es eine Zwitterstellung: Es gilt nach dem Gesetz als organisatorisch selbstständige Sozialversicherungsabteilung des Bundesgerichtes, ist aber faktisch weitgehend ein eigenes Gericht. Das Eidgenössische Versicherungsgericht lehnt die Beibehaltung des Status quo einhellig ab. Mit dieser Teilintegration würde es also nur noch ein Bundesgericht mit einer Gerichtsverwaltung und einer Führungsstruktur geben. Der Sitz des Bundesgerichtes bleibt in Lausanne; es würde aber in Luzern einen weiteren Standort geben.

Entlastung wird das Versicherungsgericht durch diese Teilintegration vor allem dadurch erfahren, dass die Geschäfte ausgeglichener auf alle Abteilungen verteilt werden können. Zudem wird auch der Verzicht auf eine eigenständige Gerichtsverwaltung Kapazität für die Rechtsprechung freisetzen: Die personellen Ressourcen können dort eingesetzt werden, wo sie am meisten gebraucht werden.

Mit der Besonderheit, dass das Bundesgerichtsgesetz bei der Kostenregelung für Sozialversicherungsstreitigkeiten markant tiefere Ansätze vorsieht, trägt das Bundesgerichtsgesetz auch der sozialpolitischen Komponente der Streitigkeiten über Sozialversicherungsleistungen Rechnung. Es geht hier primär darum, die Rechtsuchenden zu veranlassen, sorgfältig zu überlegen, bevor sie Beschwerde erheben. Dazu genügen relativ tiefe Gebühren. Ich habe festgestellt, dass dieser moderate Schritt mehrheitlich akzeptiert wird.

Im Übrigen schlägt der Bundesrat vor, die nach heutigem Recht erweiterte Prüfungsbefugnis des obersten Gerichtes in Streitigkeiten über Sozialversicherungsleistungen grundsätzlich auf eine Rechtskontrolle zu beschränken - ein Begehren, das anlässlich der letzten Teilrevision des OG in Ihrem Rat eine Mehrheit fand. Diese Neuerung kann eine echte Entlastung bringen, wird dann aber in der Detailberatung des Bundesgerichtsgesetzes noch zu vertieften Diskussionen führen.

Zu den Grundzügen des Verwaltungsgerichtsgesetzes: Das Verwaltungsgerichtsgesetz verbessert den Rechtsschutz, indem die Rechtsuchenden im ganzen Zuständigkeitsbereich der Bundesverwaltung an ein unabhängiges Gericht gelangen können. Das heisst also: Es gibt eine professionelle Vorinstanz des Bundesgerichtes, die auch als Filter wirken und damit auch zur Entlastung des obersten Gerichtes beitragen kann.

Diese Vorlage, und zwar die ganze Vorlage zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, deckt ein sehr breites Gebiet ab, das weit über Änderungen am Verfahren vor dem Bundesgericht hinausgeht. Denken Sie nur an die neuen Gerichte, die Auswirkungen auf die kantonalen Verfahren oder die Änderung von etwa 150 Bundesgesetzen in den Anhängen der neuen Gesetze.

Ich bitte Sie daher, die Kernpunkte der Vorlage immer im Auge zu behalten: die Einheitsbeschwerde, den Ausbau der gerichtlichen Vorinstanzen des Bundesgerichtes und eine massvolle Beschränkung des Zugangs zum Bundesgericht. Es ist mir wirklich wichtig, dass diese Kernpunkte bei der Debatte über strittige Punkte, wie z. B. die Kognition des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes, nicht untergehen oder einfach zweitrangig werden. Diese Kernpunkte verwirklichen letztlich die Hauptziele der Revision.

In diesem Sinne bitte ich Sie, auf diese beiden Gesetze einzutreten.