Abate Fabio · Nationalrat · 2003-12-04

Wortprotokoll

Quelques considérations préliminaires. Dès septembre 2002, à l'instar de nombreux pays européens, la Confédération suisse a enregistré un effondrement aussi brutal qu'inattendu de ses recettes. En quelques mois, notre Etat fédéral a connu un recul des recettes de 4 milliards de francs. Le budget 2003, que nous avons adopté en décembre de l'année passée, s'est rapidement révélé trop optimiste et l'on doit attendre un excédent de dépenses de l'ordre de 4 milliards de francs dans les comptes. Les comptes 2002 devaient être équilibrés; on a accusé un excédent de dépenses de 3,3 milliards de francs. La détérioration attendue pour 2004 est encore plus grande et d'ici 2006, ce sont près de 6 milliards de francs d'excédent de dépenses qui sont attendus.

Pour parer à cette situation, sous l'impulsion des Commissions des finances, le Conseil fédéral a lancé le programme d'allègement que vous avez traité durant la session d'automne; il est dans la procédure d'élimination des divergences. C'est dans ce contexte que votre Commission des finances a abordé comme deuxième conseil le budget 2004.

Le message tel que le Conseil fédéral l'a adopté le 26 septembre 2003 se présentait à l'origine comme suit: au compte financier, on a des dépenses pour 51,4 milliards de francs, plus 0,6 pour cent par rapport à l'année précédente. Pour les recettes: 47,9 milliards de francs, c'est-à-dire moins 5,7 pour cent par rapport à l'année précédente. Et on a un excédent de dépenses de 3,4 milliards de francs. Le compte de résultats - qui s'apparente, nous l'avons dit, aux comptes de fonctionnement des cantons ou aux comptes de pertes et profits d'une entreprise - accuse un excédent de charges de 6,7 milliards de francs. Nous verrons plus tard d'où vient le paradoxe entre le résultat du compte financier et du compte de résultats.

Les chiffres clés dans le budget sont les suivants: les dépenses représentent 12 pour cent du produit intérieur brut (PIB), ce qui est une diminution par rapport à 2003 ainsi que par rapport à 2002. Les recettes atteignent 10,4 pour cent du PIB; elles sont stables par rapport aux années précédentes. Les intérêts passifs restent très élevés par rapport aux [PAGE 1865] dépenses. Ils atteignent un taux de 7,4 pour cent, sans changement par rapport à l'année précédente et à 2002. Enfin, le solde du compte financier est de moins 0,8 pour cent par rapport à 0,1 pour cent en 2003.

Le budget financier est établi sur les indicateurs économiques suivants: une croissance de 1,8 pour cent du PIB en terme nominal et un renchérissement de 0,7 pour cent.

En ce qui concerne les dépenses, si celles-ci sont prises par groupe de tâches, le classement est le même que l'an dernier. La prévoyance sociale est toujours en tête avec des dépenses de 13,3 milliards de francs, ce qui représente 27,1 pour cent de l'ensemble des dépenses de la Confédération. Cela correspond à une augmentation de 592 millions de francs, soit 4,4 pour cent par rapport au budget de l'année passée. Cette augmentation est imputable en particulier aux dépenses supplémentaires liées à l'assurance-invalidité, à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-chômage. Les nouvelles prestations destinées aux familles et aux enfants entraînent une légère hausse des dépenses.

Les finances et les impôts absorbent 19,4 pour cent des dépenses fédérales, soit 10 milliards de francs. Ils représentent une diminution de 475 millions de francs, soit moins 4,7 pour cent par rapport au budget 2003. Ce secteur engloutit 1 franc sur 5 du budget de la Confédération et constitue ainsi le deuxième groupe de dépenses du budget par ordre d'importance. Le recul de 475 millions de francs s'explique pour l'essentiel par les parts des tiers aux recettes fédérales, qui diminuent elles-mêmes de 594 millions de francs, soit moins 9,1 pour cent.

En revanche, la gestion des titres, les services de la dette augmentent de 119 millions de francs.

En ce qui concerne le trafic, celui-ci constitue la deuxième tâche de la Confédération, mais apparaît comme troisième groupe des dépenses. Il figure au budget 2004 pour environ 7,1 milliards de francs des dépenses, soit un septième de l'ensemble du budget. Les dépenses relatives aux transports publics représentent 4,3 milliards de francs, celles relatives au domaine des routes 2,9 milliards de francs.

Les CFF sont les principaux bénéficiaires du budget des transports publics avec des indemnisations de 2 milliards de francs. Il sied de relever que le financement spécial de la circulation routière présente un surplus de 96 millions de francs; on atteint un solde cumulé de 3,6 milliards de francs.

Les dépenses consacrées à la défense nationale dans le budget 2004 s'élèvent à 4,8 milliards de francs, soit 64 millions de francs ou 1,4 pour cent de plus que l'année passée. Les crédits de paiement affectés à la défense nationale militaire augmentent de 40 millions de francs, ceux consacrés à la défense nationale civile de 2 millions de francs. La part des dépenses fédérales affectées à la défense nationale atteint 9,4 pour cent en 2004, sans changement par rapport à l'année 2003.

En l'an 2004, les crédits pour la formation et la recherche fondamentale atteindront 3,97 milliards de francs, soit 117 millions de francs de plus que l'année précédente. Ce groupe de tâches passe devant celui de l'agriculture pour occuper la quatrième place. Les écoles polytechniques fédérales coûtent 1,8 milliard de francs à la Confédération. Les universités cantonales touchent environ 629 millions de francs de subventions et les autres écoles spécialisées 240 millions de francs. Le solde est destiné à la formation professionnelle - 547 millions de francs - et à la recherche fondamentale qui dépasse le 1 milliard de francs avec une augmentation de 45 millions de francs, soit de 4,5 pour cent.

Avec 3,9 milliards de francs, l'agriculture et l'alimentation constituent désormais la cinquième tâche de l'Etat fédéral. On assiste à une légère augmentation de 15 millions de francs par rapport à l'année précédente. Cette situation reflète l'orientation nouvelle adoptée par la politique agraire en direction d'une meilleure prise en compte des mécanismes du marché de l'écologie. Près de 60 pour cent des crédits demandés, soit un peu moins de 2,5 milliards de francs, sont affectés à des paiements directs. Le budget 2004 prévoit 69 millions de francs de moins que celui de l'année précédente pour les mesures de soutien à la production.

Les dépenses pour les relations avec l'étranger sont de 2,5 milliards de francs. Sont compris les dépenses pour l'aide au développement de 1,4 milliard de francs, 847 millions de francs pour nos relations diplomatiques et consulaires à l'étranger, et 203 millions de francs pour les relations économiques. Par rapport à l'année 2003, on constate une augmentation de 2,5 pour cent.

Les 5 milliards de francs restants sont répartis sur les six autres groupes de tâches: le domaine de l'administration générale/dépenses non ventilables, près de 2 milliards de francs; environnement et aménagement du territoire, 763 millions de francs. Les autres secteurs économiques - 679 millions de francs, comprenant entre autres la sylviculture, la garantie contre les risques à l'exportation, l'énergie ainsi que la culture - jouent un rôle important au niveau des dépenses. Par rapport à l'année 2003, on constate que les dépenses du groupe administration générale diminuent de 15 millions de francs. Les dépenses pour les domaines de justice et police, budgétées à 760 millions de francs, marquent pour la troisième année consécutive une hausse substantielle qui s'élève à 33 millions de francs en 2004. Le surplus de dépenses est en grande partie lié à l'augmentation des montants affectés à la lutte contre la criminalité organisée, le blanchiment d'argent, la corruption et la criminalité économique, donc au projet d'efficacité, mais également à la hausse des indemnités versées aux cantons pour assumer la tâche de protection au profit de la Confédération.

Selon le classement des dépenses suivant les groupes par nature, qui montre le type des dépenses opérées par la Confédération, on distingue les dépenses courantes ou de consommation, qui représentent 89 pour cent du budget de la Confédération, et les dépenses d'investissement, c'est-à-dire 10,9 pour cent. Contrairement à ce qui se passe dans les cantons, ces dernières ne représentent qu'une faible part des dépenses totales. Elles sont aussi en diminution par rapport à l'année 2003. Les transferts à des tiers constituent la plus grande partie de la classification des dépenses selon les groupes par nature. On constate en effet que la Confédération transfère 37 milliards de francs, c'est-à-dire 73 pour cent des dépenses, à des tiers. Les postes de transfert sont la part de tiers aux recettes fédérales, les participations ou les contributions à des investissements. Les principaux destinataires en sont les assurances sociales, les cantons, les entreprises publiques telles que les CFF, les chemins de fer privés ainsi que des établissements de la Confédération comme les écoles polytechniques fédérales.

Pour les recettes, par rapport à l'année en cours, le budget de l'année 2004 prévoit une régression qui, en termes nominaux, s'élève à 2,9 milliards de francs. Le budget total s'établit à 47,9 milliards de francs. C'est ainsi que l'impôt fédéral direct est fixé à 11,5 milliards de francs, 1,5 milliard de moins que l'année passée; la TVA se maintient comme l'année dernière à 17,7 milliards de francs; les taxes routières, moins 81 millions de francs par rapport à l'année passée; l'impôt anticipé accuse 1,1 milliard de francs en moins; enfin, les droits de timbre, qui diminuent de 300 millions de francs, sont budgétés à 3 milliards de francs.

Crédits d'engagements. Des crédits d'engagements pour une somme de 1,5 milliard de francs sont sollicités par le budget 2004. Ils concernent principalement des acquisitions militaires. Environ la moitié de ces crédits entraînent des paiements pour l'année 2003. Au regard de la gestion budgétaire basée sur le moyen terme, l'examen des crédits d'engagements revêt une importance très grande, car les paiements obèrent non seulement le budget voté, mais aussi les budgets qu'on votera les prochaines années.

Compte de résultats. Enfin, le compte de résultats clôt avec un excédent de charges de 6,7 milliards de francs, alors que l'excédent de dépenses du compte financier est de 3,4 milliards de francs dans le message. Or, c'est l'excédent des charges du compte de résultats qui indique le véritable résultat patrimonial, et en l'occurrence l'appauvrissement de la Confédération. Les causes en sont les amortissements d'anciennes charges pour un montant de 2,8 milliards de [PAGE 1866] francs pour éponger les découverts des caisses de pensions de la Confédération, des CFF et de la Poste. Cet excédent de charges vient augmenter encore le découvert du bilan de la Confédération qui atteindra à fin 2004 plus de 90 milliards de francs. Ce découvert a quintuplé depuis 1990. En effet, à cette date il s'élevait à 17,5 milliards de francs pour des recettes de 31,1 milliards de francs au budget. Aujourd'hui, il est presque de 90 milliards de francs. Ce seul chiffre montre à quel point se trouvent les finances de notre Etat et on peut bien en être préoccupé.

Le fonctionnement du mécanisme du frein à l'endettement. Comme vous pouvez le constater, le déficit net du budget est de 3,5 milliards de francs. Si l'on tient compte du relèvement du plafond des dépenses de 1,1 milliard de francs pour les besoins financiers exceptionnels, on arrive à un déficit brut de 4,6 milliards de francs. Même en situation normale, un tel déficit n'est pas compatible avec le frein à l'endettement de l'article 126 de la Constitution fédérale. C'est pourquoi, dans le cadre du programme d'allègement 2003, vous avez décidé sur proposition du Conseil fédéral de relever de 3 milliards de francs le plafond des dépenses avec une disposition transitoire, c'est-à-dire avec l'article 40a de la loi sur les finances de la Confédération. Dès lors, compte tenu de la part de recettes estimée à 47,8 milliards de francs, multipliée par le facteur conjoncturel, le plafond de dépenses s'élève à 48,4 milliards de francs.

Compte tenu ensuite du besoin extraordinaire du paiement des 8 milliards de francs de la Confédération, selon l'article 24 LFC, ainsi que du relèvement précité à 3 milliards de francs du déficit structurel, le montant des dépenses autorisé selon le frein à l'endettement est de 52,527 milliards de francs. Comme le montant budgétisé par le Conseil fédéral s'élève à 52,733 milliards de francs - y compris les besoins extraordinaires -, ce montant dépasse de 206 millions de francs le plafond autorisé. C'est pourquoi le Conseil fédéral a fait usage du blocage du crédit pour une somme de 230 millions de francs, ce qui lui permet de vous proposer un budget constitutionnellement correct.

S'agissant du fond pour les grands projets ferroviaires, il faut rappeler que les dépenses consacrées à la nouvelle transversale ferroviaire alpine (NLFA), à "Rail 2000", aux deux étapes du raccordement de la Suisse orientale et occidentale au réseau européen de trains à grande vitesse, ainsi qu'aux mesures anti-bruit le long des voies ferrées, n'apparaissent plus dans les comptes d'Etat. Les moyens financiers nécessaires à la réalisation de ces différents projets sont directement portés au débit du budget 2004 du fonds pour les grands projets ferroviaires et prélevés sur un montant de 2,4 milliards de francs. La majeure partie de ces prélèvements sont les 1,7 milliard de francs pour la NLFA qui servent principalement à financer les travaux pour les tunnels de base du Lötschberg et du Gothard.

Les attributions au fonds provenant de recettes affectées diminuent de 87 millions de francs en 2004. Les recettes ne suffisent pas à couvrir les prélèvements pour les différents projets budgétisés à 2,4 milliards de francs. Le fonds clôt avec un découvert de 820 millions de francs. Ce défaut de financement est comblé par les avances de la Confédération. Le total cumulé des avances passe ainsi de 2,7 à 3,3 milliards de francs. Le fonds fait l'objet de l'arrêté fédéral II du budget que vous serez appelés à approuver plus tard.

Le domaine des écoles polytechniques: le Conseil fédéral soumet un arrêté fédéral III concernant le budget du domaine des écoles polytechniques fédérales pour l'année 2004. Vous trouverez les explications à ce sujet aux pages 8ss. du message. Le budget des écoles polytechniques fédérales est alimenté par une contribution de la Confédération à concurrence de 1,8 milliard de francs. En 2004, les écoles auront des dépenses pour 1,9 milliard de francs et des recettes pour 2,2 milliards de francs, soit un résultat positif de 300 millions de francs à peu près.

Régie fédérale des alcools. Pour la première fois, le budget de la régie ne fait pas l'objet d'un message séparé, mais il est intégré au message sur le budget. Les informations se trouvent à la page 624 du message.

La régie présentera en 2004 un bénéfice de 274 millions de francs, dont 90 pour cent reviendront à la Confédération en faveur de l'AVS et de l'AI, et 10 pour cent aux cantons pour la lutte contre la toxicomanie.

Supplément II au budget 2003. Le Conseil fédéral demande des suppléments de crédit d'un montant total de 500 millions de francs environ, ainsi qu'un crédit d'engagement de 15 millions de francs et un crédit additionnel d'un montant total de 50 millions de francs.

Enfin, le Conseil fédéral soumet par le biais d'un arrêté fédéral séparé une augmentation des crédits de paiement de 35,6 millions de francs pour les nouvelles transversales ferroviaires alpines. Cette augmentation est inévitable en raison de l'évolution imprévue de la situation.

Ajouté au supplément I, les suppléments de crédits sollicités pour l'exercice 2003 entraînent une augmentation du volume global des dépenses de 680 millions de francs environ.

C'est au titre de deuxième conseil que votre commission a entrepris les travaux d'examen du budget 2004, qui est étroitement lié au programme d'allègement budgétaire que nous sommes en train d'examiner en procédure d'élimination des divergences.

C'est ainsi que de nombreuses réductions de crédit sont déjà la conséquence des positions prises par le Conseil fédéral dans le message sur le même programme d'allègement. Mais la commission a reporté sur le dépliant budgétaire, à l'instar de sa commission soeur au Conseil des Etats, d'une part les modifications adoptées par les deux conseils dans le cadre du programme d'allègement - annotation en page 2 -, d'autre part les modifications en divergence avec celles du Conseil des Etats, modifications que le Conseil national a adoptées. Ces divergences ne pourront être éliminées qu'après que les deux conseils auront définitivement adopté le programme d'allègement.