Schmid-Sutter Carlo · Ständerat · 2003-12-01

Wortprotokoll

Es geht eigentlich weniger um die Frage eines Doppelbesteuerungsabkommens, sondern um eine ganz wesentliche Frage der Auslegung unserer Bundesverfassung. Was Sie heute Abend tun, wird präjudiziell sein für die Zukunft: Sie entscheiden letzten Endes über die Tragweite von Artikel 141 der Bundesverfassung.

Sie haben gehört, dass die Mehrheit keine Unterstellung dieses Doppelbesteuerungsabkommens, generell gesprochen überhaupt von Doppelbesteuerungsabkommen, unter das fakultative Referendum will. Die Minderheit will das aber. Warum? Mit Bundesbeschluss vom 4. Oktober 2002 hat die Bundesversammlung verschiedene Verfassungsänderungen im Bereich der Volksrechte beschlossen, dies ganz klar mit dem Ziel, die Volksrechte auszudehnen und zu stärken. Eine der Leitlinien war es, alles das, was landesintern dem fakultativen Referendum untersteht, auch im völkerrechtlichen Verhältnis dem fakultativen Referendum zu unterstellen. Sie haben seinerzeit, am 2. April 2001, einen Bericht von Ihrer Staatspolitischen Kommission erhalten, welche in diesem Kontext ganz klar die Auffassung vertreten hat - das ist im Bundesblatt 2001 auf Seite 4826 wörtlich enthalten -, dass eine Parallelität zwischen der Referendumsfähigkeit von internationalen und innerstaatlichen Erlassen herzustellen sei. Der Begriff "wichtig" - darum geht es: Was ist ein wichtiger Erlass, was ist ein wichtiger Vertragsentwurf? - sei analog zu Artikel 164 Absatz 1 der Bundesverfassung zu verstehen.

Ist dieses vorliegende Doppelbesteuerungsabkommen wichtig - ja oder nein? Artikel 141 Absatz 1 Litera d Ziffer 3 in der neuen Fassung unterstellt ein solches Abkommen eben nur dann dem fakultativen Referendum, wenn es wichtig ist. Die Wichtigkeit aufgrund der seinerzeitigen Darlegungen in Ihrer Staatspolitischen Kommission ergibt sich nicht aus irgendwelchen Kaffeesatzlesereien von Verfassungsrechtlern, sondern aufgrund einer klaren Analogie zu Artikel 164 Absatz 1 dieser Bundesverfassung. Dort heisst es: "Alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen sind in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen. Dazu gehören insbesondere die grundlegenden Bestimmungen über .... d. den Kreis der Abgabepflichtigen sowie den Gegenstand und die Bemessung von Abgaben."

Nun liegt uns ein Papier der Verwaltung vor, welches unter dem Titel "Unterstehen Doppelbesteuerungsabkommen künftig dem fakultativen Referendum?" festhält, dass in diesem konkreten Fall Artikel 164 Absatz 1 der Bundesverfassung durchaus zutreffend sei. Denn diese Doppelbesteuerungsabkommen greifen sowohl in den Kreis der Abgabepflichtigen gemäss internem Recht als auch in die Bemessung von Abgaben ein, und es wird ausgeführt, warum. Das heisst mit anderen Worten: Selbst die Verwaltung gibt zu, dass Doppelbesteuerungsabkommen Bestimmungen enthalten, welche im internen Recht, also gestützt auf Artikel 164 der Bundesverfassung, unbedingt dem fakultativen Referendum zu unterstellen wären. Darum ist es ein wichtiger Erlass. Was nach Artikel 164 Absatz 1 wichtig ist, ist nach Artikel 141 dem Referendum zu unterstellen, wenn es sich um einen Vertrag handelt. Das ist an sich logisch und wird von der Verwaltung selbst anerkannt. Nur hat es einen Haken: Es hat den Haken, dass dieser ganze logische Konnex nach dem Befund der Verwaltung zwar geschriebenermassen festgestellt werden kann, aber in den parlamentarischen Materialien findet sich kein Hinweis darauf, dass sich das Parlament über die Tragweite dieser Bestimmungen Rechenschaft abgegeben hat. Dann müssen wir es halt jetzt tun und sagen: Was nach Artikel 164 der Bundesverfassung wichtig ist, ist auch nach Artikel 141 der Bundesverfassung wichtig.

Das widerspricht übrigens auch nicht dem gesunden Menschenverstand. Fragen Sie sich einmal, ob so ein Doppelbesteuerungsabkommen wichtig ist oder nicht. Mit Bezug auf Israel kann man da noch bestimmte Reserven haben. So riesig sind jetzt unser Warenaustausch und unsere Investitionstätigkeit in Israel auch nicht. Aber das Instrument des Doppelbesteuerungsabkommens per se ist von überragender Bedeutung. Fragen Sie einmal den Finanzminister, Herrn Kaspar Villiger, was er uns zu berichten hätte, wenn zum Beispiel Deutschland morgen das Doppelbesteuerungsabkommen mit der Schweiz kündigen würde. Daraus ersehen Sie unmittelbar die unerhörte Wichtigkeit eines [PAGE 1046] Doppelbesteuerungsabkommens. Also nicht nur das rein formale Argument, sondern auch ein inhaltliches Argument zeugen davon, dass solche Doppelbesteuerungsabkommen wichtig sind.

Nun sagt natürlich die Kommission, es sei ja unbestritten. Wie viele unbestrittene Vorlagen haben wir aufgrund der Verfassung dem fakultativen Referendum zu unterstellen? Es sind etwa 4, 5 Prozent all der Gesetzesvorlagen, die bei uns die Schlussabstimmung passieren, gegen die dann das fakultative Referendum ergriffen wird. Die Frage der Bestrittenheit oder der Unbestrittenheit kann ja gar nicht Gegenstand der Überlegung sein, ob man es dem fakultativen Referendum unterstellen will oder nicht. Wenn schon, müsste man als Parlamentarier eher sagen: Alles, was bestritten ist, unterstellen wir nicht dem fakultativen Referendum. So weit wollen wir nicht gehen, wir wollen gesetzes- und verfassungstreu bleiben und sagen: Die Frage der Bestreitung oder der Nichtbestreitung hat mit der Frage der Unterstellung unter das fakultative Referendum überhaupt und gar nichts zu tun.

Es kommt das letzte Argument der Kommissionsmehrheit dazu: Ja, wir wollen doch nicht die Schlussabstimmungen belasten. Das ist Leistungsverweigerung, Herr Präsident und geschätzte Kollegen und Kolleginnen der Mehrheit. Das sollten wir so nicht durchgehen lassen. Ich glaube - um zur Ernsthaftigkeit zurückzukehren -, es geht hier nicht nur um ein Doppelbesteuerungsabkommen. Es geht um all jene Bereiche, die nach Artikel 164 Absatz 1 der Bundesverfassung intern als wichtig erachtet werden; es geht darum, dass all diese Bestimmungen, wenn sie in die Form eines Vertrages mit einem anderen Land gekleidet sind, auch in Zukunft dem fakultativen Staatsreferendum unterstellt werden müssen. Es ist eine sehr weit gehende Entscheidung, die Sie heute Abend zu treffen haben. Ich glaube, es liegt in der Logik der politischen Absicht dessen, was wir 2002 getan haben - nämlich die Volksrechte zu stärken -, dass Sie hier der Minderheit folgen.

In diesem Sinne stelle ich namens meiner Kollegen Antrag.