Rechsteiner Rudolf · Nationalrat · 2004-03-01

Wortprotokoll

Die Gesetzesrevision, die nun nach der Beratung im Ständerat dem Nationalrat vorliegt, regelt die Massnahmen, die bei Deckungslücken von privatrechtlichen Pensionskassen zu ergreifen sind. Diese Deckungslücken haben sich seit der Börsenbaisse im Jahre 2000 zu einem grossen Problem vieler Pensionskassen entwickelt, besonders in der ersten Hälfte des vorigen Jahres, als die Baisse ihren Tiefpunkt durchschritt.

Bei Unterdeckungen von Pensionskassen sind rechtlich gesehen zwei verschiedene Verhältnisse auseinander zu halten. Bei den privatrechtlichen Pensionskassen liegen Unterdeckungen vor, wenn die Summe der vorhandenen Aktiven nicht mehr ausreicht, um die reglementarischen Ansprüche zu decken. Anders ist die Situation in öffentlich-rechtlichen Pensionskassen. Der Gesetzgeber hat diesen zugestanden, einen Teil der Leistungen nach dem Umlageverfahren zu finanzieren, weil öffentlich-rechtliche Institute die Perennität erfüllen und nicht Konkurs gehen können. Das BVG verlangt von diesen Kassen nicht die volle Ausfinanzierung der Leistungen, sondern lässt die Bilanzierung einer Staatsgarantie zu, weil deren Träger - die Gemeinden und Kantone - über ein eigenes Steuersubstrat verfügen.

Bei der Beurteilung der aktuellen Unterdeckungen sind diese beiden Finanzierungsverfahren klar voneinander zu trennen. Die zwei Kassentypen sollten auch in Statistiken über den aktuellen Deckungsgrad auf keinen Fall vermischt werden, und Informationen, die diesen Unterschied nicht beachten, sind nicht sachgemäss.

Richten wir nun den Blick auf die privatrechtlichen Kassen, so dürfen wir - dank der Erholung der Kapitalmärkte in den letzten zwölf Monaten - glücklicherweise feststellen, dass es übers Ganze gesehen heute keine nennenswerten Unterdeckungen bei der zweiten Säule mehr gibt. Die Lage hat sich allgemein sehr entspannt, ist aber noch nicht so komfortabel wie in den späten Neunzigerjahren. Ausserdem gibt es Ausnahmen, Einzelfälle mit nach wie vor bedeutenden Deckungslücken. Diese betreffen Kassen, die kurz vor der Börsenspitze, also um das Jahr 1999/2000 herum, neue, aktienorientierte Anlagerisiken eingegangen sind, ohne von ihren früheren Trägern - den Lebensversicherungen oder auch dem Bund - die nötigen finanziellen Schwankungsreserven erhalten zu haben.

Besonders bekannt sind die Fälle der privatisierten öffentlich-rechtlichen Pensionskassen wie jene der SBB, die auf der Spitze der Börsenentwicklung privatisiert worden sind, aber nur nominell und nicht materiell ausreichend ausfinanziert wurden. Weniger bekannt ist, dass es auch eine kleinere Zahl von kleinen und mittleren Unternehmen gibt, die sich in den Jahren 1999 und 2000 aus Gruppenversicherungen ausgekauft haben und in den Aktienhandel eingestiegen sind, ohne für diese Strategie die nötigen Reserven zu haben.

Entscheidend bei der vorliegenden Gesetzesrevision ist die Bestimmung in Artikel 65a und 65b, welche neu erstmals eine zeitlich begrenzte Unterdeckung von Vorsorgeeinrichtungen zulässt und im Übrigen das Vorgehen zur Sanierung der Kassen regelt. [PAGE 4]

Die Kommission ist in weiten Teilen dem Entwurf des Bundesrates und den Beschlüssen des Ständerates gefolgt. Die Vorlage sieht vor, dass die Stiftungsräte der Pensionskassen auch in Zukunft die volle Verantwortung für die Vorsorgeeinrichtungen tragen, die sie verwalten. Sie haben damit auch die Führungsfunktion für die Anordnung von Sanierungsmassnahmen zum jetzt gesetzlich vorgeschriebenen Zeitpunkt und nach den lohngesetzlich definierten Spielregeln. Die Stiftungsräte haben dabei einen erheblichen Handlungsspielraum: Sie entscheiden einerseits, inwiefern und in welchem Rhythmus die aktiven Mitglieder einer Pensionskasse mittels Nachzahlungen zur Sanierung beitragen sollen und inwiefern die Verzinsung auf den überobligatorischen Anwartschaften gekürzt werden soll. Sie können andererseits auch in beschränktem Umfang auf die Rentenleistungen Zugriff nehmen. Die Gesetzesrevision regelt die Frage, inwieweit auch Rentnerinnen und Rentner zu Sanierungen beitragen müssen. Zudem verbessert sie die Rechtssicherheit bei der zweiten Säule.

Der Ständerat hat bereits festgelegt, dass laufende Renten, soweit sie reglementarisch festgesetzt sind, unantastbar sind. Nur derjenige Teil der laufenden Rente, welcher auf so genannten Ad-hoc-Leistungsverbesserungen basiert sowie einerseits in die laufenden Renten eingebaut und andererseits weder gesetzlich noch reglementarisch in der Höhe vorgeschrieben wurde, soll durch eine Verrechnung mit dem Sanierungsbeitrag verfügbar sein. Eine solche Kürzung von Renten ist ohne Abänderungs- oder Sanierungsklausel im Reglement möglich. Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass die nicht nachhaltig finanzierten Kosten solcher Rentenerhöhungen bzw. die zu hoch angesetzten Rentenerhöhungen auch von denjenigen Personen mitgetragen werden, die davon profitiert haben.

Im überobligatorischen Teil der Rente, welcher auf reglementarischen Ansprüchen basiert, gelten die Grundsätze des Vertragsrechtes und damit des Vertrauensschutzes. Artikel 65b Absatz 4 sieht denn auch vor, dass für Fragen, welche die Rentnerinnen und Rentner betreffen, von den Vorsorgeeinrichtungen eine geeignete Form der Mitsprache zu schaffen ist.

Es ist also denkbar, beispielsweise einen einmal gewährten Teuerungsausgleich zu kürzen, wenn dieser nicht während mehr als zehn Jahren geleistet wurde und reglementarisch kein Rechtsanspruch besteht.

Die Kommission hat im Gesetz dazu noch präzisiert, dass die Rentenhöhe, wie sie bei Entstehung des Rentenanspruchs bestand, jedenfalls gewährleistet ist. Sanierungsbeiträge der Aktiven werden während der Dauer der Unterdeckung von Arbeitgebern und Arbeitnehmern gemeinsam getragen. Im überobligatorischen Bereich setzt diese Beitragserhebung das Einverständnis des Arbeitgebers voraus.

Auch über die Senkung der Zinssätze können Sanierungsleistungen finanziert werden. Dies ist im überobligatorischen Bereich schon heute so. Auch Kapitalerträge, die den reglementarischen Zins überschreiten, tragen zur Sanierung bei.

Nicht folgen mochte die Kommission dem Bundesrat und dem Ständerat in der Frage, ob der Mindestzins nach Artikel 15 Absatz 2 BVG unterschritten werden darf. Nach Ansicht der Kommission ist ein gesetzlicher Mindestzins, der bei Sanierungen vom Stiftungsrat unterschritten werden darf, gar kein gesetzlicher Mindestzins mehr.

Die Kommission hat beim Bundesamt für Sozialversicherung einen Bericht über die Verfassungsmässigkeit einer gekürzten Mindestverzinsung einholen lassen. Der Mindestzinssatz bestimmt zusammen mit dem vom Gesetz definierten versicherten Lohn und dem Umwandlungssatz die Leistungsfähigkeit der obligatorischen Altersversicherung. Eine inadäquate Verzinsung würde das Leistungsziel gemäss Bundesverfassung, also die Fortsetzung der gewohnten Lebensweise, grundlegend gefährden.

In der Botschaft des Bundesrates zum BVG vom 19. Dezember 1975 wurde die "goldene Regel" als Referenzgrösse für die Ersatzquote der Altersrenten definiert. Ist die Zuwachsrate des Vermögens, also die Vermögensrendite, gleich hoch wie die Zuwachsrate der Löhne, so wird von der goldenen Regel gesprochen. Sie bedeutet keine volkswirtschaftliche Gesetzmässigkeit, sollte aber über längere Zeiträume hinweg erreicht werden, ansonsten die Rendite des Umlageverfahrens jene des Kapitaldeckungsverfahrens deutlich übertrifft. Die Unterschreitung der Mindestverzinsung im obligatorischen Bereich würde das Leistungsziel, welches in der Bundesverfassung festgelegt ist, grundlegend unterminieren und die Erhaltung der Kaufkraft der anwartschaftlichen Leistungen stark infrage stellen.

Nicht zuletzt scheute die Kommission vor der Kürzung des Mindestzinses zurück, weil sich bei dieser Massnahme die Arbeitgeber, die in der Regel den grössten Einfluss auf die Anlagepolitik der Pensionskassen ausüben, nicht an den Sanierungsmassnahmen beteiligen müssten. Die Sanierungslasten würden dann ganz auf die Arbeitnehmer überwälzt. Die Möglichkeit, den Mindestzins bei Unterdeckung generell und jederzeit zu kürzen, würde das Vertrauen in die zweite Säule generell stark schwächen und könnte zudem manche Stiftungsräte, die von der Vorsorgeeinrichtung selber keine Renten zu erwarten haben, zu einem unvorsichtigen Anlageverhalten veranlassen. Nach Ansicht der Kommission genügt es, tiefere Verzinsungen im überobligatorischen Bereich zu ermöglichen, wie dies heute bereits gehandhabt wird.

Genehmigt wurden die Neuerungen betreffend Arbeitgeberbeitragsreserven mit Verwendungsverzicht bei Unterdeckung. Die gesonderten Reservekonti für Arbeitgeberbeiträge eröffnen jenen Firmen, die über gute Ergebnisse verfügen, eine Möglichkeit, bei Unterdeckung ganz auf spezielle Massnahmen zu verzichten. Es ist in den letzten Monaten des Öfteren vorgekommen, dass Arbeitgeber substanzielle freiwillige Beiträge zur Sanierung geleistet haben. Es sind Beiträge, die sich im Nachhinein, nach der jüngsten Börsenerholung, als Eventualverpflichtung herausstellen könnten und den Kassen auch die Beibehaltung einer substanziellen Aktienquote ermöglicht haben - sehr zum Vorteil der betreffenden Kassen, wie sich herausstellt.

Die Vorlage sieht weitere Massnahmen im Bereich der Wohneigentumsförderung und der Freizügigkeitsleistungen vor: in dem Sinne, dass Missbräuche, die zuweilen vorgekommen sind, in Zukunft verunmöglicht werden. Es geht im Grundsatz darum, dass Personen, die aus einer Vorsorgeeinrichtung austreten, bei der Berechnung ihrer Austrittsleistungen gleich wie jene Personen behandelt werden, die in der Pensionskasse verbleiben und zu ihrer Sanierung beitragen müssen.

Mit der Möglichkeit, Unterdeckungen in der Pensionskasse temporär zuzulassen, unterscheidet sich die Konstruktion des BVG generell von den Bestimmungen im Versicherungsaufsichtsgesetz, welches auch in dieser Session revidiert wird. Pensionskassen sollen Papiere halten können, die grösseren Wertschwankungen unterliegen, also zum Beispiel Fremdwährungsobligationen oder Aktien, aber auch Liegenschaften. Eine Bestimmung im BVG, die die jederzeitige Solvenz der Kassen vorschreiben würde, hätte zur Folge, dass bei einer längeren Börsenbaisse in riesigem Ausmasse Papiere gegen Kasse verkauft würden, was die Börsenbaisse prozyklisch nur noch akzentuieren würde. Die zweite Säule sollte aber zur Stabilisierung und nicht zur Destabilisierung der Märkte beitragen.

Die Zulässigkeit von temporärer Unterdeckung ermöglicht es den Kassen, auch in schlechten Zeiten Aktienbestände zu halten, die sonst wie bei den Privatversicherungen mitten in der Baisse veräussert werden müssten. Eine Einschränkung des Anlagespektrums der Pensionskassen auf reine, so genannt sichere Nominalwertanlagen wäre ebenfalls nicht zielführend, weil erstens die vermeintliche Sicherheit mit tieferen Erträgen erkauft werden müsste und weil zweitens die Nominalwertanlagen im Fall einer grösseren Inflation weniger Sicherheit bieten als Realwerte wie Aktien oder Liegenschaften. Optimale Sicherheit resultiert in der zweiten Säule aus einer guten Diversifikation der Anlagen. Zudem sollte die zweite Säule so dimensioniert werden, dass es nicht zu Anlagenot und spekulativen Strohfeuern kommt.

Zur langfristigen Sicherheit ist es wünschbar, dass der Gesetzgeber konkreter als bisher die Höhe der [PAGE 5] Schwankungsreserven von Pensionskassen regelt. Entsprechende Kompetenzen wurden in der 1. BVG-Revision ins Gesetz aufgenommen und müssen nun vom Bundesrat noch ausgedeutscht werden.

Die Situation vieler Kassen wäre nicht derart dramatisch geworden, wären die Gewinne in den guten Jahren nicht voreilig für Beitragssenkungen und Ermessensleistungen "verfrühstückt" worden. Aufschlussreich ist in diesem Zusammenhang, dass die Situation vieler kleiner Kassen mit konservativer Anlagestrategie wesentlich besser ist als jene in manchen grossen Vorsorgeeinrichtungen. In Zukunft sollte man aus der vergangenen Börsenkrise die Lehren ziehen und angemessene Schwankungsreserven bilden, sodass Unterdeckungen mit grosser Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen werden können. Das Ziel ist eine solide zweite Säule, die allen Beteiligten eine faire Rendite und eine hohe Sicherheit garantiert.

Ich bitte Sie, den Anträgen der Mehrheit der Kommission zu folgen.