Sandoz Marcel · Nationalrat · 1999-12-14

Wortprotokoll

Dans ses grandes lignes, le budget 2000 de la Confédération est placé sous le signe d'un accroissement modéré des dépenses et d'une hausse sensible des recettes. Cette situation résulte à la fois d'une discipline rigoureuse en matière de dépenses, du programme de stabilisation, de l'amélioration de la situation économique et de diverses hausses fiscales. Par rapport au budget 1999, le déficit recule, les principaux indicateurs budgétaires s'améliorent, mais le fardeau de la dette reste considérable. Les dépenses sociales augmentent dans une proportion supérieure à la moyenne.

Le budget de la Confédération s'inscrit pour 2000 dans le cadre plus large d'une série qui, selon le plan financier, doit conduire les finances à l'équilibre en 2002, un équilibre perdu depuis 1990. Il intervient pour la deuxième fois sous l'empire des nouvelles dispositions constitutionnelles de l'"objectif budgétaire 2001", qui a été accepté par le peuple et les cantons le 7 juin 1998. Le budget prévoit au compte financier des dépenses pour 47,37 milliards de francs ou 2,3 pour cent de plus que l'année dernière, des recettes pour 45,63 milliards de francs ou 7,7 pour cent de plus que l'année dernière, un excédent de dépenses de 1,74 milliard de francs, soit 2,2 milliards de francs de moins qu'en 1999. Le compte de résultats, qui s'apparente aux comptes de fonctionnement des cantons et aux comptes de pertes et profits des entreprises, accuse un excédent de charges de 2,85 milliards de francs. Les chiffres clés fondant le budget sont les suivants:

- les dépenses représentent 11,9 pour cent du produit intérieur brut, ce qui est stable par rapport à 1999;

- les recettes atteignent 11,4 pour cent du produit intérieur brut, elles sont en augmentation par rapport à l'année précédente, mais en diminution par rapport à 1998;

- les intérêts passifs restent très élevés par rapport à l'ensemble des dépenses, ils atteignent un taux de 7,4 pour cent des dépenses;

- enfin, le solde du compte financier est de moins 0,4, contre moins 1 en 1999.

Le budget financier est établi sur les indicateurs économiques suivants: croissance de 3 pour cent du produit intérieur brut, et renchérissement de 1,25 pour cent.

Le déficit maximal autorisé dans la Constitution fédérale selon l'"objectif budgétaire 2001" est, pour l'année 2000, de 2,5 milliards de francs. Dans le budget que nous traitons, il est inférieur à ce chiffre d'environ 800 millions de francs, de sorte que le Conseil fédéral s'est gardé ici une marge de sécurité pour pouvoir faire face à une détérioration intempestive des finances qui l'obligerait à recourir aux mécanismes correctifs. Le budget 2000 est marqué par plusieurs facteurs essentiels: d'abord, une forte croissance des recettes reposant sur le relèvement du taux de la TVA, dont le rendement devrait passer de 15,15 milliards de francs à 16,3 milliards de francs, puisqu'il prendra effet complètement. De même, les évaluations du produit de l'impôt anticipé, bien que délicates à estimer, devraient ascender à 3,75 milliards de francs, soit 1 milliard de francs de plus qu'en 1999, ce qui restera cependant très en dessous des 5,4 milliards de francs atteints en 1998.

Les dépenses augmentent, elles aussi, dans le domaine des relations avec l'étranger, plus 6 pour cent, de la prévoyance sociale, plus 5,6 pour cent, des finances et de l'impôt, plus 4,9 pour cent, du trafic, plus 2,5 pour cent. Elles diminuent de 2,6 pour cent pour la défense nationale et de 4,5 pour cent pour l'agriculture.

Si on prend les dépenses par groupes de tâches, le classement est le même que l'an dernier. La prévoyance sociale caracole toujours en tête avec des dépenses de 12,7 milliards de francs représentant le 29,6 pour cent de l'ensemble des dépenses de la Confédération. Les dépenses consacrées au domaine social augmentent, dans une proportion supérieure à la moyenne, de 678 millions de francs ou 5,6 pour cent. Les prestations de la Confédération à l'AVS et à l'AI ainsi que les prestations complémentaires représentent, à elles seules, deux bons tiers des dépenses consenties par l'Etat social.

L'assurance-maladie, quant à elle, absorbe 13,7 pour cent de ses dépenses, et l'aide aux réfugiés 12,8 pour cent. Par rapport au budget de l'année en cours, celui de l'année 2000 pour l'aide aux réfugiés s'inscrit en hausse de 324 millions de francs ou de 24,9 pour cent, pour se chiffrer à 1,63 milliard de francs. On constate ici, et cela est dû à des conflits internationaux, que ceux-ci ne sont pas sans impact sur nos finances.

Avec les dépenses supplémentaires de 168 millions de francs ou 5,2 pour cent et un budget de 3,37 milliards de francs, l'assurance-invalidité représente toujours un poste important. Le nombre des rentes AI continue de progresser et cette évolution est due, d'une part, à une espérance de vie plus grande des personnes invalides et, d'autre part, à l'augmentation des nouveaux cas d'invalidité.

Les finances et les impôts absorbent 18,8 pour cent des dépenses fédérales ou 8,9 milliards de francs. Ils représentent ici un accroissement de 419 millions de francs ou 4,9 pour cent par rapport au budget 1999. Ce secteur engloutit près d'un franc sur cinq du budget de la Confédération et constitue aussi le deuxième groupe de dépenses du budget par ordre d'importance.

Les charges d'intérêts reculent de 208 millions de francs, mais atteignent néanmoins encore 3,5 milliards de francs ou 10 millions de francs par jour. Le principal facteur à l'origine de la baisse des charges d'intérêts réside dans la nouvelle stratégie de placement des avoirs de la Caisse fédérale de pensions.

Les parts de tiers aux recettes fédérales augmentent, elles, de 533 millions de francs et atteignent 5,1 milliards de francs. C'est ainsi que la part de la TVA en faveur de l'AVS augmente de 450 millions de francs et que les cantons participent pour 105 millions de francs à l'accroissement du produit de l'impôt anticipé.

Le trafic constitue la deuxième tâche de la Confédération, mais apparaît comme troisième groupe de dépenses. Il figure au budget 2000 pour 6,8 milliards de francs, soit un septième de l'ensemble du budget. Les dépenses des transports publics représentent 3,6 milliards de francs, le domaine des routes 2,8 milliards de francs. Les CFF et les routes nationales sont les principaux bénéficiaires du budget des transports publics: 2 milliards de francs pour les routes; 1 milliard de francs pour les CFF.

L'accroissement des dépenses de trafic s'inscrit à 163 millions de francs ou 2,5 pour cent. Il s'explique principalement par la réalisation des grands projets ferroviaires. Les dépenses routières, elles, reculent parce que le programme d'investissement 1997 sera achevé à fin 1999.

Les dépenses au titre de la défense nationale avoisinent les 5 milliards de francs, soit 10,5 pour cent des dépenses. Le budget de la défense nationale diminue pour la sixième année consécutive. La réduction du budget militaire [PAGE 2512] s'explique par les mesures d'économie prises dans le cadre du programme de stabilisation 1998. Si, en 1980, un franc sur cinq du budget de la Confédération allait au militaire, la proportion n'est aujourd'hui que d'un franc sur dix.

Avec 4 milliards de francs, l'agriculture et l'alimentation constituent la quatrième tâche de l'Etat fédéral. Là également, on assiste à une forte diminution par rapport à l'année précédente - moins 4,5 pour cent. En 1999 a été constitué un pic des dépenses dû pour la plus grande partie à la liquidation d'organisations d'Etat et de stocks, à des plans sociaux, etc. Je pense ici à la Butyra et à l'Union suisse du commerce de fromage.

A partir de l'an 2000, la plus grande partie des dépenses de ce secteur sera gérée par des enveloppes financières fondées sur l'arrêté fédéral du 16 juin 1999 sur les moyens financiers consacrés à l'agriculture pour les années 2000-2003. Les moyens financiers pour l'agriculture pour les années 2000-2003 comprennent trois enveloppes: 1,037 milliard de francs pour l'amélioration des bases, dont 268 millions de francs pour l'an 2000; 3,49 milliards de francs pour la production et l'écoulement, dont 1,123 milliard de francs pour l'an 2000; et 2,316 milliards de francs pour l'an 2000 en ce qui concerne les paiements directs. Si cette enveloppe budgétaire extrêmement rigide du crédit-cadre à l'agriculture garantit à la Confédération un non-dépassement de son budget et si, vues du côté confédéral, les choses sont en bonne voie, il ne faut pas oublier que, chez les agriculteurs, la situation continue de se dégrader, parce que la baisse des prix des produits agricoles est programmée au travers de la réduction du soutien des contributions à la frontière. Donc, cela n'enlèvera pas à la Confédération sa responsabilité de veiller à réduire la baisse des prix et des revenus des agriculteurs.

En l'an 2000, les crédits pour la formation et la recherche fondamentale atteindront 3,38 milliards de francs, soit 1,7 pour cent de plus que l'année précédente. Les écoles polytechniques coûtent à la Confédération 1,4 milliard de francs, les universités cantonales 0,5 milliard de francs, le solde de formation professionnelle 0,5 milliard de francs, et la recherche fondamentale 0,8 milliard de francs.

Dépenses pour les relations avec l'étranger: 2,2 milliards de francs. Elles comprennent, d'une part, les aides au développement pour 1,3 milliard de francs et les représentations diplomatiques et consulaires pour 0,8 milliard de francs, les mesures d'ordre économique pour 0,2 milliard de francs. Ces dépenses croissent de 125 millions de francs, ou de 6 pour cent par rapport à 1999, en raison essentiellement du conflit au Kosovo.

Les six autres groupes de tâches se répartissent 4,4 milliards de francs restants. Domaine de l'administration générale: 1,7 milliard de francs; domaine de l'environnement et de l'aménagement du territoire: 0,7 milliard de francs; ainsi que les autres secteurs économiques comprenant, entre autres, la sylviculture, la garantie contre les risques à l'exportation et l'énergie.

Selon le classement des dépenses par nature, qui montre le type de dépenses opérées par la Confédération, on distingue les dépenses courantes - les dépenses de consommation - qui représentent 89,3 pour cent du budget, et les dépenses d'investissement, qui représentent 10,7 pour cent du budget. Contrairement aux cantons, ces dépenses d'investissement ne représentent qu'une faible part des dépenses totales. Les transferts de tiers constituent la plus grande partie. La classification des dépenses suivant les groupes par nature montre que la Confédération dépense 34,5 milliards de francs, ou 73 pour cent de ses dépenses à des tiers.

Les postes de transferts sont les parts de tiers aux recettes fédérales, les contributions à des dépenses courantes, les prêts et les participations, les contributions à l'investissement. Les principaux destinataires sont les assurances sociales, les cantons, les entreprises publiques, telles que les CFF, les chemins de fer privés et les établissements de la Confédération, les écoles polytechniques fédérales. Par rapport à l'année en cours, le budget 2000 prévoit une forte croissance des recettes, 7,7 pour cent, mais l'évolution 1999/2000 n'est pas très significative, du fait que l'impôt anticipé et l'impôt fédéral direct ont, les années paires, un rendement supérieur à celui des années impaires en raison des méthodes de taxation, de perception et de décompte.

Si, maintenant, on compare le facteur le plus significatif de l'évolution entre le compte d'Etat 1998 et le budget 2000, on constate une réduction annuelle des recettes totales de 1,5 pour cent en moyenne. Cette situation s'explique par les recettes extraordinaires enregistrées l'année dernière à la faveur de l'entrée en bourse de Swisscom et par l'évolution de l'impôt anticipé. Abstraction faite de ces facteurs particuliers, les recettes s'accroissent de 3,8 pour cent en moyenne.

L'évolution positive des recettes tient à deux facteurs principaux qui sont, d'une part, l'amélioration de la conjoncture, grâce à laquelle la TVA devrait rapporter davantage et l'impôt anticipé augmenter; d'autre part, aux augmentations d'impôt. Dès 2000, l'augmentation de la TVA de 1 pour cent introduite au 1er janvier 1999 déploiera pour la première fois ses effets dans sa totalité, et le supplément de recettes qui va s'en dégager, quelque 500 millions de francs, sera utilisé pour financer l'AVS. Le doublement de la redevance forfaitaire sur le trafic des poids lourds, plus 180 millions de francs destinés aux grands projets ferroviaires, et l'introduction d'une taxe sur les maisons de jeu en faveur de l'AVS, 50 millions de francs comptabilisés sous "Patentes et concessions", et le prélèvement d'une taxe d'incitation sur les composés organiques volatils, 160 millions de francs, contribuent à la croissance des recettes. Mais ces nouvelles recettes n'ont en fait aucune influence sur l'assainissement du budget, dans la mesure où elles sont affectées directement à des dépenses d'importance équivalente.

Les décisions concernant le plan financier 2001-2003 seront prises en mars 2000 en même temps que seront définis les objectifs de la nouvelle législature. Selon les estimations du Département fédéral des finances, l'objectif de l'équilibre budgétaire est réalisable à moyen terme. Pour 2001, toutefois, il faut s'attendre à un déficit supérieur à la limite légale fixée dans l'"objectif budgétaire 2001". Le département prévoit que le déficit ne devrait pas dépasser 2 pour cent des recettes, soit un maximum de 1 milliard de francs.

Les crédits d'engagements proposés en même temps que le budget se montent à 2,3 milliards de francs, les dépenses militaires en constituant environ le 60 pour cent. Eu égard à la gestion budgétaire basée sur le moyen terme, l'examen des crédits d'engagements revêt une importance très grande, parce que les paiements en obèrent non seulement le budget qu'on va voter, mais également les budgets futurs.

Appréciation budgétaire par la commission. La Commission des finances se doit de relever qu'à compter de l'an 2000, suite à la réorganisation du domaine des constructions en trois secteurs civil, militaire et des écoles polytechniques fédérales, d'importants crédits d'engagement sont proposés non plus avec le budget, mais séparément par le truchement de trois messages sur les constructions civiles, militaires et des écoles polytechniques fédérales. Aussi compréhensible que soit ce nouveau système, il enlève néanmoins des compétences aux Commissions des finances qui ont et doivent garder une vue d'ensemble des finances fédérales, afin de pouvoir exercer leur mandat constitutionnel de haute surveillance.

D'une manière générale, du reste, les nouvelles méthodes de gestion de l'administration tendent à accorder une autonomie grandissante à divers types d'unités administratives et d'entreprises de la Confédération. Les offices gérés par mandats de prestations et enveloppes budgétaires - les fameux "Flag-Ämter", comme on les appelle - qui sont au nombre de douze déjà, doivent faire l'objet d'une surveillance qui complique grandement leur nouveau statut, sans pour autant faire la preuve d'une plus grande efficacité. Cela va de soi que cela dépendra de l'office qui sera concerné; de même divers établissements échappent partiellement, comme l'Institut fédéral de la propriété intellectuelle, ou totalement, comme Swisscom, à la sanction budgétaire et financière du Parlement.

[PAGE 2513] Pour la Commission des finances, cette situation peut se justifier, mais elle reste discutable dans la mesure où, en définitive, le Parlement devrait avoir son mot à dire. C'est le lieu de rappeler ici un principe fondamental selon lequel l'utilisation des fonds publics alimentés par les contribuables doit être vérifiée par le Parlement, qui représente précisément les contribuables.

La Commission des finances de notre Conseil a examiné le budget après sa commission soeur du Conseil des Etats. Ce dernier a suivi la commission la semaine passée en approuvant le budget, par 32 voix sans opposition, au vote sur l'ensemble sur l'arrêté A, et par 30 voix sans opposition à celui sur les arrêtés fédéraux B et C. Votre commission vous propose aujourd'hui diverses modifications du budget qui, pour la plupart, ont déjà été adoptées par le Conseil des Etats en tant que Conseil prioritaire. Ainsi que vous le verrez dans le dépliant, sur quatre points, la commission vous propose des montants différents de ceux adoptés par le Conseil des Etats.

La plus importante divergence concerne un crédit requis par le Conseil fédéral après la publication de son message. Il s'agit de 150 millions de francs au titre de l'Expo.01, devenue depuis lors l'Expo.02. Ici, le Conseil des Etats n'a accepté que 50 millions de francs, alors que votre commission vous propose d'adopter le projet du Conseil fédéral. Cela va de soi puisque, le 7 décembre dernier, vous avez approuvé le crédit additionnel de 250 millions de francs demandé par le Conseil fédéral dans un message séparé pour l'Expo.02. Les trois autres divergences par rapport au Conseil des Etats concernent des modifications à l'Office fédéral de l'énergie et à l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage.

Sur la base des modifications décidées par la Commission des finances de votre Conseil, le nouvel excédent des dépenses atteint 1,842 milliard de francs, soit 102 millions de francs de plus que le projet du Conseil fédéral. Il est vrai que ce déficit reste notablement élevé. Ainsi qu'on le sait, les critères de convergence résultant du Traité de Maastricht fixent à 60 pour cent du produit intérieur brut la dette publique, avec 3 pour cent de déficit maximum admissible. Bien que la situation de la Suisse se soit fortement détériorée depuis le début de 1990, on constate qu'en 2000, l'endettement ne dépassera pas 54 pour cent du produit intérieur brut et que notre quote-part du déficit devrait rester à 2 pour cent. Nous sommes encore "Maastricht-kompatibel".

Le solde primaire, c'est-à-dire l'excédent des dépenses après déduction des intérêts passifs, devrait être légèrement positif. Cela signifie que, jusqu'à un certain point, nous sommes proches d'une stabilisation de l'endettement.

La Commission des finances a pris acte avec satisfaction de la volonté du Conseil fédéral d'équilibrer le budget en 2002, conformément à l'"objectif budgétaire 2001". Mais elle a relevé que cet objectif, désormais ancré dans la constitution, reste fragile dans la mesure où il exige que le programme de stabilisation 1998 soit tenu, que la conjoncture économique favorable se maintienne, elle aussi, et que l'administration continue de faire preuve d'une discipline budgétaire stricte. La Commission des finances souligne cependant que le retour à l'équilibre ne signifie pas encore, et de loin pas, que les finances fédérales seront assainies. En effet, la dette publique a franchi le cap des 100 milliards de francs en 1999 et le découvert au bilan, qui était de 17,5 milliards de francs en 1990, approchera les 70 milliards de francs en 2002, ce qui représentera, selon les données du plan financier, 140 pour cent des recettes annuelles de la Confédération! Cette situation rend les finances fédérales extrêmement sensibles à toute fluctuation de taux d'intérêt sur le marché des capitaux.

J'en arrive au supplément II au budget 1999. Le supplément II reste modeste, il prévoit un crédit additionnel de quelque 720 millions de francs. Ajouté au supplément I que nous avons voté le 15 juin 1999, il entraîne un volume supplémentaire global de dépenses du budget 1999 de 914 millions de francs, soit 2 pour cent. Compte tenu des autres facteurs d'amélioration des recettes et de compensation par des soldes de crédits, le supplément II ne mettra pas en péril les comptes 1999 tels qu'ils ont été budgetés. Il est marqué surtout par la crise des Balkans, pour 446,5 millions de francs; par ailleurs, 177 millions de francs doivent être payés au titre d'intérêts sur les fonds de la Caisse fédérale d'assurance. En effet, un retard dans le placement des fonds de la caisse sur le marché des capitaux a contraint la Confédération à assumer encore des frais d'intérêts qui n'étaient pas prévus. La Commission des finances vous signale que sur 45 demandes de crédits compris dans le supplément II au budget 1999, 25 de ces crédits ont déjà été alloués à titre provisoire par la Délégation des finances. La Commission des finances vous propose d'apporter deux modifications à ce supplément:

1. d'abord, en inscrivant 50 millions de francs nouveaux demandés par le Conseil fédéral après la parution du message relatif à l'Expo, pour assurer des liquidités à l'organisation - ce crédit a été alloué provisoirement par la Délégation des finances -;

2. ensuite, en rejetant un crédit de 70 000 francs pour le Délégué du Conseil fédéral aux questions informatiques liées au passage à l'an 2000, ce crédit ayant été retiré par le Département fédéral des finances après que la délégation a relevé qu'il correspondait à une position réduite lors de l'examen du budget 1999.

Le Conseil des Etats a biffé deux autres crédits. Vous pouvez le constater sur le dépliant. Votre commission vous propose cependant de les maintenir.

J'en arrive aux conclusions. Pour en venir au budget de la première année de la 46e législature, permettez-moi une comparaison qui va relativiser les choses. Vous avez pu lire récemment que 300 personnes et familles les plus aisées de Suisse disposaient d'une fortune de 384 milliards de francs. Si vous admettez que cette somme génère un intérêt moyen de 6 pour cent seulement, vous arrivez aujourd'hui à un revenu de 23 milliards de francs pour ces 300 familles. Vous voyez, à côté, que ce revenu constitue la moitié des recettes de la Confédération. Je vous laisse donc le soin d'en déduire si le ménage fédéral est riche ou pauvre, s'il doit être considéré comme catastrophique. Tout dépend donc du point de vue où l'on se place et, en tout état de cause, il y aura encore un déficit budgétaire, et ce déficit devra disparaître en l'an 2002.

La commission quasi unanime vous propose d'adopter le budget 2000 ainsi que le supplément II au budget 1999 avec les corrections qu'elle y a apportées.