Blocher Christoph · Bundesrat · 2004-10-05

Wortprotokoll

Die Vorlagen, die Sie heute beraten, sind Teil der Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege. Namentlich für Leute, die nicht in der Kommission waren, muss man wieder erläutern, worin die Totalrevision besteht: Äusserlich soll es ein Bundesgericht geben - wenn man es örtlich darstellt, betrifft es Lausanne und Luzern zusammen -; dann gibt es ein unteres Bundesstrafgericht in Bellinzona und ein unteres Bundesverwaltungsgericht in St. Gallen. Dazu braucht es drei Gesetze, nämlich ein Bundesgerichtsgesetz - es ersetzt das bisherige Bundesrechtspflegegesetz, das so genannte OG -, dann das Bundesstrafgerichtsgesetz, welches bereits erarbeitet und erlassen ist und für Bellinzona gilt, und dann das Bundesgesetz über das Bundesverwaltungsgericht; das betrifft dann das Bundesverwaltungsgericht in St. Gallen. Heute beraten wir das Bundesgerichtsgesetz für Lausanne und Luzern und das Bundesverwaltungsgerichtsgesetz für St. Gallen. Das Bundesstrafgerichtsgesetz, das seit dem 1. April 2004 in Kraft ist, ist hier nicht Gegenstand der Diskussion.

Wie Sie der Fahne entnehmen können, hat die Kommission vor allem beim Bundesgerichtsgesetz relativ viele Änderungen am Beschluss des Ständerates bzw. am ursprünglichen Entwurf des Bundesrates beschlossen. Es gibt dort auch eine nicht ganz alltägliche Zeile: "Neue Anträge des Bundesrates." Man hätte auch schreiben können: "Anträge des neuen Bundesrates"; das wäre etwa identisch gewesen.

Das ist auch von grüner Seite bemängelt worden. Frau Menétrey-Savary fand, das sei vielleicht leicht manipulativ, was hier gemacht worden ist. Ich bin froh, dass die Grünen als Nichtbundesratspartei so ausserordentlich streng auf das Kollegialitätsprinzip achten, sodass ich mich also nie in Versuchung führen lassen werde. Ich muss Ihnen aber sagen: Rechtlich ist das eine ganz saubere Vorgehensweise. Inhaltlich, da gebe ich Ihnen Recht, habe ich mich an einer meiner ersten Sitzungen vom bundesrätlichen Antrag entfernt. Ich möchte Ihnen aber auch sagen, warum und wie ich vorgegangen bin.

Es ist erstens eine Tatsache, dass ich, bevor ich mein Amt angetreten habe, von den Bundesrichtern in Lausanne und in Luzern kontaktiert worden bin. Sie sagten mir, die Bundesrichter in Lausanne würden das Gesetz, das sie entlasten sollte, einstimmig ablehnen, weil es sie noch mehr belasten würde als vorher. Zweitens habe ich aus der Auseinandersetzung heraus gespürt, dass es einen Scherbenhaufen gibt, wenn wir dieses Gesetz so durchziehen. Ich glaube, die Kollegialität geht nicht so weit, dass ich unter allen Umständen auch Scherbenhaufen vertreten muss. Ich schlug der Kommission vor, dass ich dieses Gesetz [PAGE 1578] zurücknehme und versuchen werde, mit den Gerichten von Luzern und Lausanne sowie mit dem Bundesamt für Justiz eine Gesetzesfassung zu erarbeiten, die den Zielen vollumfänglich entspricht, aber diese Mängel, die der alte Gesetzentwurf aufwies, nicht mehr hat. Ihre Kommission stimmte diesem Vorschlag zu. Ohne Beschluss Ihrer Kommission hätte ich das nicht gemacht.

Wir haben in dieser Arbeitsgruppe innert zwei Monaten ein neues Gesetz ausgearbeitet. Ich habe dieses Gesetz, bevor ich es in der Kommission vertreten habe, dem Bundesrat neu unterbreitet. Der Bundesrat stimmte diesen neuen Vorschlägen vollumfänglich zu, und das sind die neuen Anträge des Bundesrates.

Ich glaube, das ist wichtig. Sie müssen nämlich sehen: Auch die Arbeitsgruppe stand voll hinter diesem Gesetz, und wie Sie jetzt auch sehen, steht die Kommission einstimmig hinter diesem Gesetz. Das Bundesgericht bzw. die Bundesrichter haben diesem Gesetz ohne Gegenstimme zugestimmt. Sie sehen, dass hier eine Einigkeit vorhanden ist. Die Einigkeit ist sogar so gross, dass man sich fragen muss, ob dann die Ziele nicht darunter leiden. Ich muss Ihnen sagen: Die Ziele werden meines Erachtens nicht ganz zu 100 Prozent erfüllt - ich sage Ihnen dann noch wo -, aber ich meine, das sei nun das Optimum, das wir erreichen können. Darum möchte ich diese Vorwürfe, es sei hier nicht alles sauber und mit rechten Dingen zugegangen, von der Hand weisen, und es gibt auch eine Kollegialität, Beschlüsse zu fassen, die richtig und zum Wohl des Landes sind. Wenn man das dann noch rechtlich sauber durchziehen kann, umso besser.

Die Kommission für Rechtsfragen hat auf dieser Basis der neuen Anträge des Bundesrates gearbeitet, und Sie sehen, wir haben ein grosses Mass an Übereinstimmung erreicht. Bevor ich auf die Grundzüge des Bundesgerichtsgesetzes und des Verwaltungsgerichtsgesetzes eingehe, möchte ich noch einmal kurz die Gründe für die Totalrevision der Bundesrechtspflege in Erinnerung rufen. Es ist von Bedeutung, dass wir diese immer im Auge behalten. Es gibt so viele Interessen, die hier bei Richtern und bei Gerichten und Aufsichtsbehörden usw. vorhanden sind, dass man immer wieder die Hauptziele beachten muss.

1. Man wollte die Überlastung der obersten Gerichte bekämpfen, namentlich des Bundesgerichtes und des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes, die seit Jahren überlastet sind. Unsere obersten Gerichte sollen wieder die nötige Zeit haben, um ihre eigentliche Aufgabe erfüllen zu können, und die Fälle müssen auch rasch erledigt werden können. Das ist auch eine Forderung für einen modernen Wirtschaftsstandort: Das ist nicht nur eine gerichtliche Spezialität, sondern das ist auch notwendig für einen Wirtschaftsstandort. Wir glauben, dieses Ziel mit dieser Revision erreicht zu haben, wenn auch durch die Ausweitung der Prüfungsbefugnisse - namentlich beim Sozialversicherungsgericht - nicht ganz zu 100 Prozent. Es wird aber eine wesentliche Entlastung geben, auch wenn Sie dort dem Kompromissantrag der Kommission zustimmen.

2. Wir haben ein viel zu kompliziertes Rechtsmittelsystem; es ist im Laufe der Jahre entstanden. Das unübersichtliche, historisch gewachsene Rechtsmittelsystem ist hier wieder einmal durchforstet worden. Die Bundesrechtspflege kennt heute eine Vielzahl von Beschwerden und Klagen. Das Ziel der Totalrevision muss es deshalb sein, die Rechtsmittelvorschriften so zu vereinfachen, dass formell unzulässige Verfahren gar nicht erst angehoben werden. Beim obersten Gericht sollen die materiellen Rechtsfragen und nicht prozessuale Probleme im Zentrum stehen. Ich glaube, dass mit der vorliegenden Lösung die Vereinfachung des Rechtsmittelsystems weitgehend erreicht werden konnte.

Zu den Lücken im gerichtlichen Rechtsschutz: Mit der Einführung der Rechtsweggarantie auf Verfassungsstufe - das ist ja die Justizreform - haben die Rechtsuchenden grundsätzlich bei allen Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Zugang zu einem unabhängigen Gericht. Heute bestehen hier noch Lücken. Wenn den vorliegenden Gesetzen zugestimmt und das in Kraft gesetzt und gemacht wird, ist diese Gewährleistung gegeben.

Zu den Grundzügen, zunächst des Bundesgerichtsgesetzes; es sind eigentlich fünf Schwerpunktbereiche: Wir bekommen erstens ein vereinfachtes Rechtsmittelsystem, zweitens Zugangsbeschränkungen - das ist die Entlastung, dafür gibt es aber bei den Kantonen auch eine zweigliedrige Gerichtsstufe -, drittens Neuerungen im Bereich der Sozialversicherungs-Rechtspflege, viertens eine effizientere Gerichtsorganisation und fünftens eine praktische, einfache und wirkungsvolle Aufsicht über die unterinstanzlichen Bundesgerichte.

Zur Vereinfachung des Rechtsweges: An erster Stelle steht der Übergang zum System der Einheitsbeschwerde. Das Bundesgerichtsgesetz sieht nur noch drei ordentliche Beschwerden an das Bundesgericht vor: die Beschwerde in Zivilsachen, die Beschwerde in Strafsachen und die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie sehen, die Sache ist so einfach, dass Sie nicht einmal mehr einen Rechtsanwalt brauchen, um drauszukommen - für den Gang vors Gericht wahrscheinlich schon noch, aber man kann schon als Laie drauskommen. Wir haben noch drei Beschwerden: in Zivilsachen, in Strafsachen und in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten.

Mit der Einheitsbeschwerde können alle Rügen geltend gemacht werden, die das Bundesgericht überhaupt prüfen kann. Sie müssen nicht immer Angst haben, dass Sie eine falsche Beschwerde machen. Sie müssen auch nicht gleich zwei oder drei Beschwerden machen, wenn Sie das Risiko nicht eingehen wollen, dass die Beschwerde allenfalls nicht zugelassen wird. Für die Zulässigkeit der Beschwerde spielt es keine Rolle mehr, ob sich der angefochtene Entscheid auf kantonales oder eidgenössisches Recht stützt. Sie sehen, das ist also eine grosse Vereinfachung.

Nach den von Ihrer Kommission gutgeheissenen neuen Anträgen des Bundesrates werden diese ordentlichen Beschwerden lediglich noch durch eine subsidiäre Verfassungsbeschwerde ergänzt; das sind Beschwerden gegen kantonale Entscheide, wo Verfassungsverletzungen vorhanden sind. Von der Vereinfachung des Rechtsmittelsystems profitiert nicht nur das Gericht, sondern es profitieren vor allem die Rechtsuchenden. Mit diesem Reformschritt verdient meines Erachtens das ganze Gesetz Unterstützung, auch wenn man an gewissen Orten vielleicht Bedenken hat. Das ist eine so grosse Vereinfachung für die Rechtsuchenden, dass es sich lohnt, diesem Gesetz allein deshalb zuzustimmen.

Zum Zugang zum Bundesgericht: Ursprünglich wurde die Streitwertgrenze auf 40 000 Franken erhöht; heute liegt die Grenze bei 8000 Franken. Wir haben diese Streitwertgrenze bei den neuen Vorschlägen und in der Kommission auf 30 000 Franken gesenkt. Warum? Wir haben beim Bundesgericht einmal überprüft, wie hoch die Entlastung ist, wenn man Streitwertgrenzen von 40 000 Franken, 30 000 Franken und 10 000 Franken festlegt. Wir haben gemerkt, dass die Entlastung noch relativ gross ist, wenn wir auf eine Grenze von 30 000 Franken gehen; man konnte die Streitwertgrenze also für diejenigen, die für eine tiefere Grenze sind, herabsetzen. Zudem unterstützt der Bundesrat auch den Antrag der Kommission für Rechtsfragen, die Streitwertgrenze im Miet- und Arbeitsrecht bei 15 000 Franken anzusetzen, also hier eine Sonderregelung zu machen.

Sie sehen, der Bundesrat ist bereit, hierin auch den Kompromiss zu unterstützen. Er kann das deshalb tun, weil die Belastung des Bundesgerichtes aufgrund dieser Herabsetzung - ich sage mal: - tragbar ist. Es sind nicht 100 Prozent, es sind dann vielleicht 80 Prozent, aber eine achtzigprozentige Entlastung im Vergleich zum gesamten Entlastungspotenzial ist auch nicht nichts.

Wie es die Verfassung vorschreibt, bleibt der Zugang zum Bundesgericht unabhängig vom Streitwert immer dann gewahrt, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt. Da spielen die Grenzwerte also keine Rolle. Beim Strafrecht haben wir überhaupt auf Grenzwerte verzichtet, weil sich namentlich bei den Diskussionen mit dem Bundesgericht gezeigt hat, dass es sinnlos ist, hier eine Streitwertgrenze einzuführen, dass dies zu einer [PAGE 1579] unerheblichen Entlastung führt und dass hier Umwege eingeschlagen werden müssten. Es wäre nicht sinnvoll, wenn man das machen würde.

Die Beschränkung des Zugangs zum Bundesgericht wird durch den Ausbau richterlicher Vorinstanzen kompensiert. Es ist also so, dass wir oben zwar eine gewisse Beschränkung haben, dafür haben wir unten einen Ausbau vorgenommen. So wirken auf Bundesebene neu eben das Bundesstrafgericht und das Bundesverwaltungsgericht. Und die Kantone müssen als Vorinstanz des Bundesgerichtes ein oberes Gericht einsetzen - wenn sie das noch nicht getan haben -, das als zweite Instanz im Kanton entscheiden kann. Damit haben wir - ohne grosse Belastung des Gerichtes, ohne dass wir den Rechtsschutz des Bürgers abbauen müssen - einen guten Rechtsweg, der relativ einfach und der speditiver ist.

Die Hauptstreitpunkte liegen natürlich bei der Sozialversicherungs-Rechtspflege. Dort haben wir zwei Massnahmen vorgeschlagen: Die eine Massnahme ist die Teilintegration des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes ins Bundesgericht. Sie ist auch so übernommen worden. Das gibt eine viel grössere Flexibilität unter den Richtern: Es hat doch keinen Wert, dass die Kapazitäten nicht ausgetauscht werden können, wenn die einen in Lausanne keine Fälle haben und die in Luzern überlastet sind. Es gibt eine vereinfachte Gerichtsverwaltung, es gibt weniger Kosten. Und es gibt eine einheitliche Rechtsprechung.

Der Hauptstreitpunkt der Diskussion war eine Veränderung der Regeln betreffend die Kognition und die Kosten bei Leistungsstreitigkeiten: Für den Bundesrat geht es da vor allem darum, dass die exzessiven Prozesse, namentlich im ganzen Sozialversicherungsbereich, gestoppt werden können. Eines der Mittel dazu ist die Kostenpflicht bei den Prozessen, namentlich im Invalidenversicherungsbereich, ein zweites ist nach dem Bundesrat die beschränkte Kognitionsbefugnis des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes.

Die Mehrheit der Kommission hat sich für die Kostenpflicht entschieden, aber sie hat eine umfassende Kognitionsbeschränkung in einem Kompromiss abgelehnt. Der Bundesrat will jetzt - ich sage es einmal so - noch nicht auf diesen Kompromiss einschwenken, denn wenn er das jetzt täte, hätte er natürlich gewisse Ängste, dass am Schluss beides eingeschränkt wird: die Kostenpflicht und die Kognitionsbefugnis. Das wäre dann nicht gut. Aber wenn Sie dem Kompromissantrag zustimmen, dann gibt es eine Differenz zum Ständerat, und wenn der Ständerat ihm auch zustimmt und die Frage der Kostenpflicht drin bleibt, gibt es keine Differenzen mehr. Ich bin überzeugt, dass dann auch der Bundesrat diesen Kompromiss mittragen würde. So viel habe ich schon ausgekundschaftet.

Ich komme zur Gerichtsorganisation: Sie sehen, dass wir ein einfaches Aufsichtssystem gewählt haben. Und zwar sind wir hier nicht über zu viele Lehrbücher gegangen. Wir haben uns die Frage gestellt, wie eigentlich in Kantonen, die untere und obere Gerichte haben, die Gerichtsaufsicht funktioniert. In den grossen Kantonen - wir mussten ja diese nehmen - funktioniert sie am besten, wenn das oberste Gericht die Aufsicht über die unteren Gerichte hat, in Bezug auf Prozessverzögerungen, Prozesseinleitungen usw., und wenn die Oberaufsicht beim Parlament liegt. Das ist hier wieder festgehalten. Das Bundesgericht ist eher in der Lage zu sehen, ob an unteren Gerichten Prozesse verzögert sind, ob es komplizierte Fälle sind und ob etwas nicht funktioniert. Aber die Oberaufsicht muss beim Parlament liegen. Auch die Kommission hat dem fast einstimmig zugestimmt - ich glaube, es sind hier allerdings wieder Anträge auf kleine Änderungen eingereicht worden -, sodass ich Ihnen sehr empfehle, diese Aufsichtsregelung zu übernehmen.

Zum Verwaltungsgerichtsgesetz möchte ich nicht mehr viel beifügen; dieser Teil ist auch weniger umstritten.

Die Vorlage zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, so, wie sie jetzt vorliegt, ist ein wichtiger erster Pfeiler der Justizreform, die Volk und Stände im Jahre 2000 angenommen haben. Weitere Säulen unseres neuen "Justizgebäudes" werden in Kürze folgen müssen, nämlich eine gesamtschweizerische Zivilprozessordnung und eine gesamtschweizerische Strafprozessordnung, damit die 26 kantonalen Strafprozessordnungen zusammengefasst werden. Namentlich angesichts der Internationalisierung der Verbrechensbekämpfung sind 26 verschiedene Strafprozessordnungen natürlich ein Hindernis. Das ist auf dem Wege. Sie werden also in Kürze auch diese Botschaften erhalten; die Vernehmlassungen sind bereits durchgeführt worden. Eine grundsätzliche Zustimmung ist zwar vorhanden, aber es gibt ungefähr tausend Abänderungsanträge zu Detailfragen. Sie sehen also, wir werden hier noch etwas Feinarbeit leisten müssen.

Diese Neuorganisation der dritten Staatsgewalt ist wichtig für unser Land, denn eine gut funktionierende Justiz schafft bei den Bürgern und Bürgerinnen, aber auch bei der Wirtschaft des In- und Auslandes Vertrauen. Das ist in den Mittelpunkt zu stellen. Vertrauen in die Gerichte wiederum erhöht die Verlässlichkeit der Rechts- und Geschäftsbeziehungen des Wirtschaftslebens. Eine rasch, unabhängig und sorgfältig arbeitende Justiz bedeutet daher immer auch einen wichtigen Standortvorteil gegenüber Staaten, in denen die Justiz nicht funktioniert. Ich will das nicht überbewerten, ich weiss. Der nächste Schritt muss folgen. Wir brauchen nämlich gute Richter, die das, was hier als System dargelegt ist, dann auch erfüllen können, denn es kommt schlussendlich auf die Personen an. Dafür haben Sie dann zu sorgen, wenn Sie diese zahlreichen Richter zu wählen haben.

In diesem Sinn beantrage ich Ihnen, auf die Vorlagen einzutreten.