Studer Jean · Ständerat · 2004-09-28

Wortprotokoll

Je voudrais surtout développer la proposition de la minorité en rapport avec l'arrêté 1. Cela fait à peu près six à sept ans que l'avenir de l'or de la Banque nationale alimente nos débats et, tout au long de ces années, on a entendu beaucoup de choses, beaucoup de propositions qui n'étaient pas forcément claires sur ce qu'était ce bénéfice. On a aussi entendu beaucoup de choses qui étaient un peu contradictoires.

Dans ce qu'on a entendu pendant ces six à sept années, une seule chose n'avait pas varié jusqu'à maintenant: c'est que ces 21 milliards de francs appartenaient au peuple, et que le peuple devait avoir la possibilité de se prononcer sur ce qu'il voulait en faire. Or, même si cela n'a pas été longuement exposé par le rapporteur, la proposition de la majorité constitue à cet égard une volte-face complète, un revirement à 180 degrés. Le fait qu'on propose ce revirement sans prendre les formes ne manque pas d'étonner la minorité.

En effet, en vous proposant de ne pas entrer en matière, la majorité de la commission vous propose de prendre une fausse vraie décision. C'est-à-dire, notre collègue David vous l'a dit, qu'on décide de répartir cet or comme le prévoit la Constitution, mais qu'on le fait sans prendre de décision formelle, sans qu'un arrêté fédéral consacre ce choix. Autrement dit, on vous propose, sur un sujet important de notre politique, une sorte de tour de passe-passe institutionnel. Pour l'essentiel, la majorité dit: "On n'a pas besoin d'un arrêté fédéral, on n'a pas besoin d'une loi, car on va faire ce que prévoit la Constitution." Cette affirmation est contraire à ce que nous avons toujours dit dans ce dossier sur la nécessité d'avoir ou une base constitutionnelle ou en tout cas une nouvelle loi qui règle l'affectation de ces actifs libres.

J'ai pris deux références, mais il y en aurait d'autres; on pourrait aller chercher des extraits des débats que nous avons eus dans cette salle s'agissant ou de la nouvelle loi monétaire ou de la Constitution fédérale. J'en ai pris deux qui me semblent significatifs. C'est d'abord la documentation que le Département fédéral des finances tenait à disposition de la population dans la perspective de la votation de l'automne 2002 sur l'initiative populaire "pour le versement au fonds AVS des réserves d'or excédentaires de la Banque nationale suisse" et le contre-projet de l'Assemblée fédérale "L'or à l'AVS, aux cantons et à la Fondation". Dans ce document, le Conseil fédéral, par l'intermédiaire du Département fédéral des finances, disait très clairement: "Pour des raisons politiques, l'utilisation de cet avoir conformément à la clé de répartition en vigueur doit aussi être réglée au moyen d'une loi et soumise à l'approbation du Parlement et du peuple."

Ensuite, celles et ceux qui n'auraient pas eu accès à cette documentation du Département fédéral des finances doivent se souvenir du débat que nous avons eu ici au début du mois de juin 2002 lorsque le chef de l'époque du Département fédéral des finances répondait à l'interpellation 02.3089 de Monsieur Merz, notre conseiller fédéral, qui était alors notre collègue et qui interrogeait le Conseil fédéral également sur cette question. A ce sujet - c'était lors de notre séance du 5 juin 2002 -, le Conseil fédéral répondait que l'utilisation de l'avoir de la Banque nationale ne devait être réglée que par une loi, même en cas de double non lors de la votation de l'automne 2002. Et le Conseil fédéral, encore plus précis, ajoutait qu'"aussi longtemps qu'aucune nouvelle base légale ne s'appliquerait au transfert et à l'utilisation de l'avoir provenant des réserves excédentaires, ce dernier resterait en possession de la BNS".

Je suis allé voir quelle suite avait été donnée à cette réponse de Monsieur le conseiller fédéral Villiger, alors président de la Confédération (BO 2002 E 322). Monsieur Merz avait dit quelques mots, mais personne ici n'avait, à ce moment-là - il y a environ deux ans -, soutenu qu'on pouvait, sans nouvelle loi, finalement se répartir cet avoir. Et ces propos ont également été tenus lors de la votation du mois de septembre 2002. Il a été dit et redit au peuple qu'il lui appartenait de décider en dernier lieu. Cela signifie quoi? Cela signifie que ceux qui ont voté contre la Fondation Suisse solidaire, ceux qui ont voté contre l'initiative populaire de l'UDC, se sont dit: "Je vote non pour l'instant parce que je pourrai me prononcer plus tard sur une autre proposition." Eh bien, ces gens-là, si vous suivez la majorité de la commission, n'ont plus la possibilité de se prononcer parce qu'en fait - comme je l'ai dit au début de mon intervention -, on va prendre une décision sans véritablement en prendre une.

C'est cet aspect institutionnel qui est problématique, aux yeux de la minorité de la commission, dans ce refus d'entrer en matière. Il est d'autant plus problématique qu'il suffirait à notre conseil de refuser à deux reprises d'entrer en matière pour pouvoir finalement répartir cet or, alors même que la question de l'interprétation n'aurait pas trouvé une décision commune entre les deux chambres. Maintenant, c'est la majorité de la commission qui dit: "Tout ce qu'on vous a dit jusqu'à maintenant sur la nécessité d'une loi, ce n'est plus très juste; et on refuse d'entrer en matière et on veut répartir sans qu'il y ait une nouvelle base légale."

Si le Conseil national n'est pas d'accord avec cela, il prendra peut-être une autre décision que celle qu'il a prise au mois de juin 2004. Le dossier nous reviendra. Et si, pour la deuxième fois, nous n'acceptons pas la décision du Conseil national, cela voudra dire quoi? Qu'on appliquera la Constitution! On aura à ce moment-là un cas assez rare dans les institutions suisses: l'application d'une décision par une seule chambre. Parce que le deuxième refus d'entrée en matière signifierait pour nous qu'on appliquerait la répartition selon la Constitution. Et en fait, on serait bien dans une certaine confusion parce que le Conseil national ne serait pas de notre point de vue. Nous maintiendrions notre point de vue et puis nous essayerions de défendre l'idée que notre point de vue, c'est bien l'application de la loi.

Je trouve aussi que, sur le plan institutionnel, cette façon de procéder n'est pas très correcte. Je ne la trouve pas non plus très correcte dans la perspective du débat démocratique qui aura lieu sur l'initiative COSA (initiative populaire "Bénéfices de la Banque nationale pour l'AVS"). Parce que si on veut mener cette campagne en vue de la votation [PAGE 502] populaire, il faut que les choses soient claires. Or, je ne trouve pas très correct qu'on soutienne, en ne disant rien, que les bénéfices auxquels fait référence l'initiative COSA ne sont pas les bénéfices provenant de ces 1300 tonnes d'or. Je trouve que, pour la clarté du débat démocratique qu'il y aura avant la votation, ce serait bien qu'il y ait une base légale qui nous dise que ces 1300 tonnes d'or - si tel est votre point de vue - n'ont rien à voir avec les bénéfices auxquels fait référence le texte de l'initiative COSA.

Je trouve qu'il y a vraiment des problèmes institutionnels importants qui se posent dans la proposition que défend la majorité de la commission, mais il y a aussi des problèmes qui se posent dans cette proposition par rapport aux exigences de la loi.

Monsieur David vous l'a dit, la répartition de cet avoir ne peut pas se faire d'un seul coup. On ne peut pas, du jour au lendemain, mettre 21 milliards de francs sur le marché. On nous a dit en commission que si on le faisait, on le ferait après avoir passé des conventions avec la Banque nationale, le Conseil fédéral et les cantons. Ne pensez-vous pas qu'il appartient quand même à la loi de définir ce genre de chose? Ne pensez-vous pas qu'au niveau du Parlement, on devrait fixer quand même certaines règles dans une base légale pour dire de quelle manière on va répartir cet avoir, et ne pas laisser finalement à un petit groupe de personnes la possibilité de décider librement à quel moment on va libérer telle chose ou pas telle autre?

Cela me semble d'autant plus important que j'ai cru comprendre la semaine passée qu'avec la mise en consultation de toutes les lois liées à la nouvelle péréquation financière, il pourrait y avoir une incidence sur la répartition revenant à chaque canton. Ce que j'ai cru comprendre - mais je n'ai pas lu le détail -, c'est que cette nouvelle péréquation financière pouvait modifier un peu les choses, compte tenu de la prise en considération des différents critères cantonaux. Eh bien, là aussi, cela joue un rôle.

Je pense que la moindre des choses est que, si on répartit 21 milliards de francs, l'on sache à peu près comment on va le faire, comment chaque canton va être traité, selon quels critères on va prendre en considération la part de chaque canton. Il faudrait qu'à tout le moins on ait dans la loi un minimum de garanties et pas simplement des accords qui se font autour d'une table, entre cinq à dix personnes, alors qu'en fait, cela a des incidences extrêmement importantes pour chaque canton.

Voilà pourquoi la minorité vous demande d'entrer en matière.

Si elle vous demande d'entrer en matière, ce n'est pas forcément - pour que ce soit clair dans le débat: cela a déjà été dit en commission - pour reprendre à son compte la décision du Conseil national. On peut entrer en matière et avoir une autre version que celle du Conseil national, on peut reprendre la position du Conseil fédéral et on peut encore imaginer une autre solution que celle du Conseil national ou du Conseil fédéral. Mais il me paraît inimaginable que sur une question de ce type, par une sorte de décision de procédure, on règle un problème de fond et que, finalement, on ne permette pas à la population de se prononcer sur cette question parce qu'on aurait décidé, ici, ce 28 septembre 2004, au petit matin, de la manière dont on allait répartir cet or en se passant de la possibilité d'un référendum, fût-il facultatif. Cela ne me semble pas conforme à ce qui a été dit, cela me semble aussi problématique sur le plan des relations entre les deux chambres.