Sommaruga Carlo · Nationalrat · 2004-12-15

Wortprotokoll

La commission, lors de sa séance du 1er juillet 2004, a traité l'initiative parlementaire 03.470, déposée par Monsieur Baumann J. Alexander. Membre de la Commission des affaires juridiques, l'auteur a présenté son initiative et a participé à l'ensemble des débats. En résumé, l'initiative vise à ce que l'autorisation d'organiser une loterie à support électronique dans les lieux publics fasse l'objet d'un contrôle et d'une homologation préalables par la Confédération. Celle-ci doit en particulier examiner le risque de dépendance que présente le dispositif. En outre, les sanctions pénales doivent être renforcées. L'initiative parlementaire est une initiative formulée avec un certain nombre d'articles proposés.

Pour bien comprendre l'enjeu de l'initiative, il apparaît opportun de clarifier quelques points. Tout d'abord, celui du cadre légal en matière de jeux de hasard: rappelons que la base constitutionnelle des jeux de hasard se trouve à l'article 106 de la Constitution fédérale. Cette norme se traduit dans deux législations distinctes: la loi fédérale sur les jeux de hasard et les maisons de jeu et la loi fédérale sur les loteries et les paris professionnels. L'exécution et le contrôle des maisons de jeu, premier domaine, relève de la Confédération; le deuxième domaine, c'est-à-dire l'exécution et le contrôle des jeux de loterie, relève des cantons. Ces deux lois, en fait, réglementent les deux volets du marché des jeux de hasard qui est composé, d'une part, par les loteries et, d'autre part, par les maisons de jeu.

Dans le cadre du marché des maisons de jeu, il y a les machines à sous disposées tant dans les lieux publics que dans les casinos. Ces machines à sous, il convient de le souligner, ne pourront plus être exploitées hors des maisons de jeu dès le 1er avril 2005, soit une période de cinq ans postérieure à l'entrée en vigueur de la loi. Les loteries, soit les jeux dont le gain résulte d'un plan de distribution préétabli, se présentent sous différentes formes, notamment des billets à gratter ou à déchirer et, depuis 1999, il y a pour les joueurs romands la possibilité de jouer sur des supports électroniques à caractère tactile, installés dans les bars et restaurants. Ces supports électroniques de loterie sont en fait l'enjeu d'un bras de fer entre différents secteurs, le secteur privé et les loteries publiques à caractère d'utilité publique.

En effet, les bénéfices des maisons de jeu, après taxation du chiffre d'affaires réalisé, restent acquis au propriétaire de l'établissement - du casino - ou de la machine; alors que les bénéfices des loteries et paris sont dévolus quant à eux à des projets d'utilité publique et de bienfaisance, c'est-à-dire à des projets culturels, sportifs, de protection de l'environnement, de formation ou de la santé. Les cantons ont, eux, mis en place des organes chargés de la distribution de ces fonds.

Le sujet des appareils automatiques de jeux de hasard préoccupe la Confédération, les cantons et les sociétés de loterie depuis plusieurs années. La problématique des automates pour loterie avait été soulevée en 1998, au moment où la loi sur les maisons de jeu a été votée par le Parlement, mais le Parlement a préféré régler ce sujet controversé dans le cadre d'une révision de la loi fédérale sur les loteries et les paris professionnels, révision qui était prévue séparément.

Au milieu de l'année 2001, le Département fédéral de justice et police a désigné une commission d'experts chargée de réviser la loi sur les loteries. En décembre 2002, le Conseil fédéral a ouvert une consultation. Les objectifs de cette révision étaient certes le renforcement de la protection contre la dépendance au jeu, mais surtout l'introduction de nouvelles formes de jeu et de nouveaux canaux de distribution, en distinguant le régime juridique des gros exploitants de loterie et celui des petits exploitants.

De fait, le monopole des cantons en matière de loterie était remis en question. Cette révision a fait l'objet dès lors d'une levée de boucliers non seulement de la part des cantons, mais aussi de la part des associations et des institutions bénéficiaires de redistribution des revenus, notamment dans le cadre du sport, de la culture et des affaires sociales. C'est la [PAGE 2120] remise en question du monopole cantonal en matière de loterie et, surtout, la distraction de revenus vers le secteur privé plutôt que vers les activités d'utilité publique qui étaient contestées.

Au vu des résultats de la consultation et de l'engagement des cantons d'adopter d'ici janvier 2005 un projet visant à remédier aux carences actuelles de la réglementation cantonale en ce qui concerne, d'une part, la prévention de la dépendance et, d'autre part, les relations entre les grandes loteries et les organes de distribution des cantons, le Conseil fédéral a suspendu la révision de la loi en mai 2004.

Comme je l'ai dit précédemment, la Loterie romande a lancé depuis 1999 une loterie sur support informatique, le Tactilo, qui génère d'importants bénéfices, qui sont redistribués aux associations et institutions d'utilité publique. Cette situation a été considérée par les milieux des maisons de jeu comme un privilège en faveur de la Loterie romande, dès lors que ces machines ne devraient pas être supprimées des lieux publics le 1er avril 2005 et dès lors qu'il s'agit de loteries et non de machines à sous, au sens de la loi fédérale sur les jeux de hasard et les maisons de jeu.

Courant 2004, le canton de Zurich a autorisé la version suisse allemande de loteries sur support électronique avec écran tactile. La Commission de surveillance des maisons de jeu, qui est chargée de l'application de la loi fédérale sur les jeux de hasard et les maisons de jeu - et non des loteries - s'est autosaisie de cette question et de la problématique du Tactilo et de son pendant suisse allemand. Elle entend déterminer si le Tactilo et le Touchlot sont des instruments qui relèvent de sa compétence, à savoir s'il s'agit finalement de machines à sous qui sont soumises à l'interdiction à partir du 1er avril 2005.

Des mesures provisionnelles ont été prises - vous avez sûrement suivi dans la presse le fait que le Tribunal fédéral a donné raison à la commission fédérale, en matière de mesures provisionnelles. Il reste encore à ce jour à savoir ce qu'il en est sur le fond. Les cantons ont vivement réagi à cette manière de faire, dès lors que la Commission fédérale des maisons de jeu est intervenue, selon eux, dans le cadre de leurs propres compétences et non dans le cadre de la compétence de cette commission.

Je mettrai encore en perspective avant de revenir sur certains éléments de cette initiative que le 24 septembre 2004, le Conseil fédéral a procédé à une révision de l'ordonnance sur les jeux de hasard et les maisons de jeu, en augmentant dans les casinos de type B la mise maximale pour les machines à sous de 5 à 25 francs et le gain maximal de 5000 à 25 000 francs. Chose étonnante, il n'y a pas eu de réaction publique de mécontentement contre cette augmentation des mises dans les casinos de type B, tout particulièrement sous l'angle de la prévention contre la dépendance au jeu, par ceux-là mêmes qui sont à l'origine de l'initiative aujourd'hui en discussion.

Dans ce contexte, l'initiative parlementaire Baumann J. Alexander a été considérée comme extrêmement problématique, dès lors que la situation est tendue dans le domaine des loteries, des maisons de jeu et des machines à sous.

Comme indiqué plus haut, l'initiative vise clairement à empêcher que les grandes loteries ne poursuivent l'exploitation de loteries électroniques à écran tactile et de fait à enlever la compétence aux cantons en la matière. Il s'agit de fait de réduire, voire de supprimer des parts de marché aux acteurs actuels des jeux de loterie et finalement de canaliser les sommes ainsi jouées vers d'autres opérateurs.

Pour la commission, le risque fondamental de l'initiative Baumann J. Alexander est donc de voir détournées vers le secteur privé des sommes de plusieurs dizaines de milliers de francs qui aujourd'hui sont absorbées par les grandes loteries et redistribuées vers des associations à but d'utilité publique. Or, en l'état, la commission n'entend pas remettre en question la ventilation des parts de marché provenant des jeux de hasard. Il en va de sommes importantes versées, comme je le disais, dans les domaines du sport, de la culture, de l'aide sociale ou encore de la protection de l'environnement.

Par ailleurs, selon la majorité de la commission, l'adoption de l'initiative saborderait le travail actuellement en cours au niveau des cantons en vue de redéfinir de nouvelles règles en matière de prévention de la dépendance et de la transparence des organes cantonaux et de distribution des bénéfices. Pour la majorité de la commission, il convient de respecter le délai de janvier 2005 qui permettra de connaître la solution adoptée par les cantons pour répondre à ces deux défis.

Dès lors, la majorité de la commission vous invite à ne pas donner suite à l'initiative Baumann J. Alexander.

Reste cependant posée la question de la lutte contre la dépendance au jeu. La commission estime qu'il faut sérieusement prendre en considération cette question. En effet, le phénomène est réel, ses conséquences sociales sont importantes. La commission a d'ailleurs pris connaissance des premiers résultats de l'étude demandée par l'Office fédéral de la justice et la Commission fédérale des maisons de jeu, étude qui a d'ailleurs été publiée depuis lors. Le questionnaire a pour l'essentiel été adressé à des services s'occupant des questions liées à la dépendance. Il ressort d'un premier bilan intermédiaire que les machines à sous dans les casinos et dans les cafés génèrent effectivement un nombre important de dépendance.

Toutefois, aux yeux de la majorité de la commission, il ne se justifie pas aujourd'hui de mélanger la préoccupation de la prévention de la dépendance avec les questions de l'arbitrage des intérêts des exploitants des maisons de jeu et des loteries à but d'utilité publique.

Cependant, pour que cette question soit abordée, la majorité de la commission vous invite à adopter la motion qui demande que le Conseil fédéral intègre dans la loi sur les loteries la définition comme loteries des loteries électroniques et des mesures de limitation des loteries sur support électronique.