David Eugen · Ständerat · 2004-11-30

Wortprotokoll

Die Kommission für Wirtschaft und Abgaben hatte etwa fünf Wochen Zeit, um sich mit diesen Abkommen auseinander zu setzen. Die Abkommen enthalten zahlreiche Detailregelungen. Es gehört sicher zu unserer Pflicht, diese auch zu prüfen. Die Kommission hat aber entschieden, sich - entsprechend ihrem Aufgabenkreis - auf die Frage der Neuregelung der Amts- und Rechtshilfe in Fiskalsachen zu beschränken, d. h. auf jene Frage, die wir üblicherweise mit dem Stichwort "Bankgeheimnis" umschreiben. Zweitens haben wir uns entschieden, in formeller Hinsicht keinen eigentlichen Mitbericht zu machen, sondern die Fragen dem Bundesrat zu stellen und ihn um die entsprechenden Antworten zu bitten. Der Bundesrat hat diese Fragen entgegengenommen, wofür ich ihm sehr danken möchte. Er hat mit einem Schreiben vom 24. November 2004 diese Fragen beantwortet. Sie alle haben diese Fragen und Antworten erhalten. In der WAK konnte das Ergebnis der bundesrätlichen Überlegungen nicht mehr behandelt werden, weil einfach zu wenig Zeit zur Verfügung stand. Dementsprechend sind die folgenden Überlegungen, die ich jetzt hier anbringe, meine persönlichen Überlegungen. Sie wurden nicht in der WAK diskutiert; es ist also meine persönliche Analyse.

Ich komme zu den folgenden Ergebnissen in fünf Punkten, die meines Erachtens die wichtigsten sind, wenn wir die Frage der Amts- und Rechtshilfe in Fiskalsachen genau anschauen.

1. Wir müssen feststellen, dass mit diesem Abkommen der Grundsatz des schweizerischen Rechtshilfegesetzes, wonach die Schweiz grundsätzlich bei Steuerhinterziehung keine Rechtshilfe leistet, nicht aufrechterhalten bleibt. Sowohl mit dem Betrugsbekämpfungsabkommen wie mit dem Schengener Abkommen werden wir im Verhältnis zu den EU-Staaten von diesem Grundsatz abweichen. Dies in zweifacher Hinsicht: Einmal sieht das Betrugsbekämpfungsabkommen generell Amts- und Rechtshilfe vor, und zwar auch bei Steuerhinterziehung, soweit es um die Mehrwertsteuer geht. Zweitens ist beim Schengener Abkommen mit dem Besitzstand, den wir hier zu übernehmen haben, vorgesehen, dass nicht nur bei den indirekten Steuern, sondern neu auch bei den direkten Steuern, also bei den Einkommenssteuern, auch im Falle der Steuerhinterziehung Rechtshilfe zu leisten ist.

Der Bundesrat anerkennt das auch ausdrücklich; Sie können es auf Seite 6098 der Botschaft nachlesen. Aus meiner Sicht kommen diese beiden Schritte einer wesentlichen Änderung der bisherigen Rechtspraxis und Rechtslage gleich. Dessen müssen wir uns klar bewusst sein.

2. Der Bundesrat weist darauf hin, dass er im Bereich der Mehrwertsteuer dem Fiskus der EU-Länder keine anderen Rechte zugestehe, als sie in Mehrwertsteuersachen auch in der Schweiz Anwendung fänden. Er spricht davon, dass er die Inländerbehandlung anwenden werde. Ich möchte darauf hinweisen, dass unser Rechtshilfegesetz das Prinzip der Inländerbehandlung bis jetzt nicht kennt und dass dieses Prinzip seine Risiken hat. Dieses Prinzip hätte nämlich zur Folge, dass nach unserem heutigen Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer auch bei den direkten Steuern Rechtshilfe zu leisten wäre, weil wir dort bei grossen Steuerbeträgen einen Tatbestand haben, der auch Zwangsmassnahmen erlaubt. Mit anderen Worten: Wir haben auch bei den direkten Steuern eine Inländerbehandlung, die über das hinausgeht, was man nach aussen hin bisher gewährt hat.

Nach meiner Meinung müsste ein neues Prinzip "Inländerbehandlung in der Rechtshilfe" in einem Gesetz verankert werden; es kann aus meiner Sicht nicht per Botschaft oder bundesrätliche Interpretation eingeführt werden. Daher fordere ich den Bundesrat auf, den beiden Räten eine entsprechende Änderung des Rechtshilfegesetzes vorzulegen, wenn er dieses Prinzip tatsächlich einführen möchte - worüber man diskutieren kann.

3. Das Betrugsbekämpfungsabkommen und das Schengener Abkommen sehen in Fiskalsachen gewichtige neue Eingriffe in die Rechte von Personen in der Schweiz vor. Dabei ist für mich von Bedeutung, dass diese Interventionsrechte auch dann bestehen, wenn sich diese Personen in der Schweiz in keiner Weise strafbar gemacht haben. Das muss man sich ganz klar vor Augen halten. Es geht um folgende Interventionsrechte: um Hausdurchsuchung, Beschlagnahme von Vermögen und Akten, Überwachung von Konten, Einsatz von ausländischen Steuerfahndern in der Schweiz und den spontanen Austausch von Informationen zwischen ausländischen und schweizerischen Fiskalbehörden.

Ich bin der Meinung, dass aus rechtsstaatlichen Gründen im Landesrecht genau festgelegt werden muss, wer welche Interventionskompetenzen hat. Es muss nach meiner Überzeugung insbesondere vorgesehen werden, dass nur ein Richter und nicht schon eine Verwaltungsbehörde eine Hausdurchsuchung, eine Beschlagnahme, eine Kontenüberwachung oder den Einsatz ausländischer Steuerfahnder anordnen kann. Ebenso bin ich der Meinung, dass die Verteidigungsrechte der Betroffenen, der Datenschutz, die Wahrung des Verhältnismässigkeitsprinzipes klar im inländischen Recht geregelt werden müssen.

Der Bundesrat ist der Meinung - er hat das auch in seiner Beantwortung der Fragen zum Ausdruck gebracht -, dass alle diese Dinge bereits in den Abkommen selbst hinreichend geregelt seien. Ich kann diese Meinung nicht teilen. Hier besteht für mich aus rechtsstaatlichen Gründen klar Handlungsbedarf. Das heisst, ich erwarte vom Bundesrat und insbesondere vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement, in dessen Zuständigkeit die Rechtshilfe fällt, dass hier auf der Ebene der Landesgesetzgebung diese Dinge, diese Interventionsrechte, die in den Abkommen enthalten sind, klar präzisiert und vor allem die vorher erwähnten Punkte, was die Bürger und ihre Rechte betrifft, geregelt werden. Das ist mir deshalb so wichtig, weil es darum geht, dass die Schweizerinnen und Schweizer, die von diesen Interventionsrechten betroffen sind, keine Straftäter sind, sondern es sind Leute, die Akten oder Papiere haben, die durch ein ausländisches Rechtshilfegesuch von ihnen beansprucht werden.

4. Das Schengener Abkommen sieht, wie ich bereits einleitend gesagt habe, vor, dass auch bei der Einkommenssteuer in Steuerhinterziehungsfällen Rechtshilfe zu leisten ist. Das war bisher nach Artikel 3 des Rechtshilfegesetzes ausgeschlossen. Massgebend für diesen Punkt ist neu Artikel 8 des Schengener Durchführungsübereinkommens. Allerdings - und das hat der Bundesrat erreicht, und das möchte ich auch unterstreichen - können nach Artikel 51 dieses Abkommens Zwangsmassnahmen wie Hausdurchsuchungen oder Beschlagnahmen nur unter ganz bestimmten Umständen durchgeführt werden. Sie können mit anderen Worten von der Schweiz auch abgelehnt werden. Das betrifft Fälle, in denen in der Schweiz kein Gericht angerufen werden kann, das auch in Strafsachen zuständig ist. Diese Regelung galt bisher schon für alle EU-Staaten, neu gilt sie jetzt dann auch für die Schweiz.

Nun kommt der Knackpunkt: Der Bundesrat kommt zum Schluss, dass die schweizerischen Verwaltungsgerichte keine Gerichte sind, die auch in Strafsachen eine Zuständigkeit haben. Andererseits wissen wir, dass der Europäische Gerichtshof in Strassburg schon im Jahre 2001 die von schweizerischen Verwaltungsgerichten behandelten Steuerhinterziehungsverfahren als Strafsachen beurteilt hat. Hier eröffnet sich also meines Erachtens eine klare Auslegungsproblematik und ein Auslegungsrisiko. Das wird, wenn ich die Antworten des Bundesrates betrachte, von ihm nach meiner Meinung unterschätzt.

Die Schweiz hat eine einseitige Erklärung zu diesem Punkt abgegeben; sie ist auf Seite 6474 der Botschaft abgedruckt. [PAGE 672] Das ist eine anerkennenswerte Anstrengung - ich möchte das unterstreichen -, um der bundesrätlichen Auslegung zum Durchbruch zu verhelfen. Ihr Handicap besteht aber darin, dass die EU sie nur zur Kenntnis genommen, ihr aber nicht zugestimmt hat. Als weitere Massnahme hat der Bundesrat vorgesehen, in unserer internen Gesetzgebung zwei Gesetze zu ändern, nämlich das Steuerharmonisierungsgesetz und das Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer. Er schlägt uns vor, dort jeweils den Satz hineinzuschreiben: "Die Strafgerichtsbarkeit ist ausgeschlossen."

Dieser Satz gibt jedoch nach meiner Beurteilung keine schlüssige Antwort auf die Frage, ob Steuerhinterziehungsverfahren vor den schweizerischen Verwaltungsgerichten als Strafsachen zu betrachten sind oder nicht. Die Folge ist für mich, dass letztlich irgendeines Tages in der Zukunft der Europäische Gerichtshof über die Auslegung von Artikel 51 des Schengener Durchführungsabkommens entscheiden wird. Das Risiko, dass gegen die bundesrätliche Auslegung entschieden wird, betrachte ich - anders als der Bundesrat - als nicht unerheblich, und zwar aus folgenden Gründen:

Der EuGH muss diese Entscheidung für den ganzen EU-Raum treffen, nicht nur für die Schweiz. Artikel 51 des Schengener Durchführungsabkommens gilt nämlich für alle 25 EU-Staaten, ausserdem für die Schweiz, Norwegen, Island und Liechtenstein. Es gibt ausser der Schweiz und vielleicht noch Liechtenstein kein EU- bzw. EWR-Land, das diese Unterscheidung zwischen Steuerbetrug und Steuerhinterziehung macht. Ich erachte es als wenig wahrscheinlich, dass sich der EuGH an der Schweiz und nicht an der grossen Mehrheit der EU-Staaten orientiert. Aber der Bundesrat schätzt die Lage anders ein. Die Zukunft wird zeigen, wie in dieser Sache effektiv entschieden wird.

5. Der letzte Punkt betrifft die Geldwäscherei; auch hier sind Rechtsänderungen vorgesehen. Wie bereits erwähnt wurde, scheiden nach schweizerischem Recht Fiskaldelikte als Vortaten von Geldwäscherei schlechthin aus. In der Schweiz kommt nur ein Verbrechen als Vortat in Betracht; Fiskaldelikte sind bei uns hingegen nur Vergehen und Übertretungen.

In wichtigen EU-Staaten ist dies anders. Dort werden Fiskaldelikte auch als Vortaten für Geldwäscherei betrachtet. Mit dem Abkommen zur Betrugsbekämpfung wird die Schweiz auch dann bei Geldwäscherei Rechtshilfe leisten, wenn die Vortat ein Fiskaldelikt war. Damit wird nach meiner Meinung das Prinzip der doppelten Strafbarkeit durchbrochen, weil eben für einen Tatbestand, der in der Schweiz nicht strafbar ist, Rechtshilfe geleistet wird. Wenn ein schweizerischer Vermögensverwalter in Zukunft vor einem EU-Gericht wegen Geldwäscherei aufgrund einer fiskalrechtlichen Vortat angeklagt wird, dürfen im Strafprozess die in der Schweiz beschlagnahmten Akten nicht verwendet werden; das wurde in den Verhandlungen erreicht, und ich möchte das auch sehr anerkennen. Die Bedingung ist allerdings, dass der Vermögensverwalter keine Kontakte im betreffenden EU-Land hatte, andernfalls können die in der Schweiz beschlagnahmten Akten gegen ihn verwendet werden.

Ich finde diese Durchbrechung des Prinzips der doppelten Strafbarkeit im Fall des Geldwäschereidelikts relativ gravierend. Es stört mich, es ist stossend und kann auch zu stossenden Ergebnissen führen. Im Prinzip sollte es so sein, dass für Delikte, die in der Schweiz nicht strafbar sind, keine Rechtshilfe geleistet wird.

Wenn ich jetzt eine Gesamtwürdigung zu diesen drei Abkommen vornehme, dann komme ich zum Schluss, dass die Schweiz aufgrund der Bilateralen II, aufgrund des Abkommens zur Betrugsbekämpfung, des Abkommens von Schengen und des Zinsbesteuerungsabkommens, denselben Status wie Luxemburg und Österreich haben wird. Mit anderen Worten ist insbesondere das Schengener Abkommen ein Teilbeitritt zur EU; nicht damit verbunden sind die Mitgliedschaftsrechte. Die Schweiz ist nicht Mitglied, sie wird daher auch die Mitbestimmungsrechte, die in diesen Abkommen enthalten sind, nicht ausüben können.

Hauptsächlich betroffen von dieser Neuregelung der Amts- und Rechtshilfe ist die schweizerische Finanzindustrie, insbesondere die Banken und die Vermögensverwalter. Das Umfeld für ihre Geschäftstätigkeit wird sich mit diesen Abkommen ändern. Für mich hat daher ihre Stellungnahme zu diesen Abkommen sehr grosses Gewicht. Wir können aus der Botschaft, aus den Zuschriften, die wir von den Banken erhalten haben, aus ihren Erklärungen in den Kommissionen und auch in der Öffentlichkeit entnehmen, dass sie diese Abkommen sorgfältig geprüft haben und dass sie in Kenntnis der Details dieser Abkommen den vorgesehenen Änderungen des Rechtshilferechtes im Fiskalbereich auch zustimmen. Das ist für mich ein ganz wichtiger Gesichtspunkt. Ich schliesse daraus, dass sie auch akzeptieren, dass sie in Zukunft bezüglich dieser Fragen in der Schweiz den gleichen Status wie die EU-Länder haben werden.

Für mich stimmt das auch mit dem allgemeinen Trend in diesem Bereich überein, dass immer mehr das Onshore-Geschäft gefördert wird, dass man mehr in diese Richtung gehen will - insbesondere in Europa -, während sich das Offshore-Geschäft, das lange wichtig war, mehr und mehr abschwächt. Für mich ist der Schritt, der mit diesen Abkommen gemacht wird, ein grosser Schritt in Richtung Onshore-Banking in der Schweiz für Europa, was ich auch als positiv betrachte, weil damit nämlich die Wettbewerbsfähigkeit der schweizerischen Dienstleister eher gestärkt als geschwächt wird. Letztlich haben sie damit mehr Chancen auf dem europäischen Markt, wenn die gleichen Regelungen wie in ganz Europa gelten.

Trotz den erwähnten kritischen Punkten in der Amts- und Rechtshilfe - die es gibt und die insbesondere auch die landesinterne Umsetzung dieser Abkommen und den Rechtsschutz der Bürger in diesem Zusammenhang betreffen - bin ich der Meinung, dass man aus volkswirtschaftlichen Gründen auf diese Abkommen eintreten und ihnen auch zustimmen sollte.