preparatory:AB 48852

Wortprotokoll

Einleitend möchte ich Herrn Dick Marty für die wohlwollende Aufnahme und Kommentierung des Betrugsbekämpfungsabkommens danken. Er hat die wesentlichen Elemente aufgezählt. Ich möchte mir dennoch gestatten, ein paar Erläuterungen abzugeben - zum Teil auch, wie man so sagt, zuhanden der Materialien. Ich gliedere meine Ausführungen so, dass ich kurz auf den Verhandlungsverlauf zu sprechen komme, dann werde ich die wesentlichen Neuerungen und Besonderheiten in Erinnerung rufen, mich zu den Rechtsmitteln äussern und ein Wort zum Fragenkatalog der WAK und von Herrn David anbringen; dann werde ich zu den Auswirkungen des Abkommens kommen. Ich werde etwa fünfzehn Minuten Ihrer Zeit beanspruchen.

Ich beginne mit der Ausgangslage; sie reicht weit über die heute diskutierte Abkommenssituation hinaus. Es begann nämlich eigentlich mit der Unterzeichnung des Freihandelsabkommens der Schweiz mit der EG im Jahre 1972. Im Rahmen dieses Abkommens wurde 1997 ein Zusatzprotokoll über gegenseitige Amtshilfe in Zollsachen unterzeichnet. Die auf dieses Zusatzprotokoll gestützte Zusammenarbeit hat jedoch offensichtlich vor allem bei der EU nicht den Erwartungen entsprochen.

Entgegen diesen Erwartungen vollzieht die Schweiz im Rahmen der Amtshilfe eben keine Zwangsmassnahmen. Die EU verlangt jetzt, dass diese Rechtslücke im Bereich der Betrugsbekämpfung geschlossen werde. Sie basiert in erster Linie auch auf den von Herrn Marty erwähnten Tatbeständen des organisierten Schmuggels, die besonders in den Neunzigerjahren ein enormes Ausmass annahmen und in einem finanziellen Schaden von mehreren Milliarden Euro pro Jahr für die Gemeinschaft gipfelten.

Im Jahr 2000 hat der Ministerrat der EU deshalb ein Mandat zuhanden der Kommission verabschiedet. Dieses Mandat verlangt ein Kooperationsabkommen zur Bekämpfung des Betruges und anderer Straftaten zum Schaden der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften, ihrer Mitgliedstaaten und der Schweiz. Der Bundesrat hat ein Jahr später, im Jahr 2001, ebenfalls ein Verhandlungsmandat verabschiedet, und damit war die Basis zur Aushandlung des jetzt vorliegenden Abkommens gelegt. Die Schweiz verhandelte also auf Begehren der EU. Die angestrebte Zusammenarbeit erstreckte sich aber von Anfang an nicht nur auf den Zigarettenschmuggel, sondern auf alle vorstellbaren Fälle von Verstössen gegen die finanziellen Interessen der Vertragsparteien - beider Vertragsparteien, notabene - im Bereich der indirekten Steuern. Das Prinzip der doppelten Strafbarkeit als Voraussetzung zur Ergreifung von Zwangsmassnahmen sowie auch Fragen im Zusammenhang mit der Geldwäscherei blieben in diesen Verhandlungen bis zum Schluss kontrovers. Eine Einigung hat man eigentlich dann erst beim Gipfeltreffen zwischen der Schweiz und der EU am 19. Mai 2004 in Brüssel erzielt.

Beim Betrugsbekämpfungsabkommen handelt es sich um ein gemischtes Abkommen zwischen der Schweiz einerseits und der EU und ihren Mitgliedstaaten anderseits. Dieses Abkommen regelt im Wesentlichen - das kann man zusammengefasst so sagen - die Amts- und Rechtshilfe. Es ist im Oktober dieses Jahres in Luxemburg unterzeichnet worden. So viel zu den Verhandlungen.

Nun komme ich zu den wesentlichen Neuerungen; ich möchte deren fünf in den Vordergrund stellen:

1. In erster Linie verpflichtet sich die Schweiz grundsätzlich - das ist das grundlegend Neue - zur Leistung von Amts- und Rechtshilfe im Bereich der indirekten Steuern.

2. Den Behörden der EU und den Behörden ihrer Mitgliedstaaten stellt die Schweiz die gleichen Instrumente zur Verfügung, über die sie im Rahmen schweizerischer Verfahren und somit aufgrund schweizerischer Gesetze heute auch verfügt. Man spricht hier von der sogenannten Inländerbehandlung.

3. Zwangsmassnahmen sind neu auch im Bereich der Amtshilfe möglich. Das war bisher nicht so. Voraussetzung für den Vollzug einer Durchsuchung von Räumen und einer Beschlagnahmung von Akten ist dabei nicht mehr ein Abgabebetrug. Neu genügt als Voraussetzung schon die Hinterziehung eines erheblichen Abgabebetrages, und dieser Betrag wird im Abkommen definiert. Bedingung ist sodann, dass ein Durchsuchungsbefehl vorliegt. Grundsätzlich müssen also die gleichen Voraussetzungen erfüllt sein wie bei der Rechtshilfe. Mit anderen Worten: Die Rechtshilfe darf nicht durch die Amtshilfe umgangen werden.

4. Die Vertragsparteien leisten dann Rechtshilfe im Fall von Geldwäscherei, wenn die Vermögenswerte aus einem Abgabebetrug oder aus einem gewerbsmässigen Schmuggel stammen. Neu ist sodann, dass sich die Schweiz und die EU mit ihren Mitgliedstaaten gegenseitig bei der Einforderung von rechtskräftig festgesetzten Abgaben helfen. Das ist also auch hier zum Nutzen der Schweiz. Neu ist sodann, dass [PAGE 713] ausländische Bedienstete unter bestimmten Voraussetzungen das Recht erhalten, beim Vollzug des Amts- oder Rechtshilfeersuchens vor Ort anwesend zu sein. Die Ermittlungen werden jedoch stets von den inländischen Bediensteten und von schweizerischen Behörden geführt.

5. Schliesslich ist neu, dass das Abkommen nur auf Delikte anwendbar ist, welche mindestens sechs Monate nach Unterzeichnung des Abkommens begangen werden, das heisst nach dem 26. April 2005. Eine vorläufige Anwendung ist nicht vorgesehen. Herr Marty hat auf diesen Tatbestand hingewiesen.

Ich möchte in einem nächsten Teil der Ausführungen einige Besonderheiten dieses Betrugsbekämpfungsabkommens herausstreichen. Ziel des Abkommens ist ja eine verstärkte Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Delikten im Bereich der indirekten Steuern. Bei den indirekten Steuern handelt es sich bekanntlich um Mehrwertsteuern, Zollabgaben und Verbrauchssteuern. Dann aber geht es auch um die Zweckentfremdung von Subventionen: Man vergisst gelegentlich etwa, dass unrechtmässig erschlichene Subventionen auch als Betrugstatbestand gelten. Es geht ferner um Delikte im öffentlichen Beschaffungswesen. Das Abkommen führt somit zu einem Ausbau der Amts- und Rechtshilfe bei indirekten Steuern - und ich pflege immer sogleich anzufügen: nicht bei direkten Steuern. Die Schweiz leistet bekanntlich heute schon Rechtshilfe bei Delikten, die nach Schweizer Recht als Abgabebetrug qualifiziert werden. Das ist nichts Neues. Ebenso gewährt unser Land bei der Nachprüfung des Ursprungs von zum Präferenzansatz eingeführten Waren schon seit mehr als dreissig Jahren Amtshilfe im Zollbereich.

Die bestehende Amtshilfe wird nun punktuell ausgebaut. Neu wird die Schweiz im Rahmen der Amts- und Rechtshilfe also im Bereich der indirekten Steuern der EU die gleichen Instrumente gewähren, wie sie in einem schweizerischen Verfahren zur Anwendung kommen. Für den Vollzug von Zwangsmassnahmen wie zum Beispiel Hausdurchsuchungen oder die Beschlagnahmung von Akten gelten drei Voraussetzungen: Bei der Amtshilfe muss ein Untersuchungsbefehl der zuständigen Behörde da sein bzw. bei der Rechtshilfe ein Rechtshilfeersuchen, die Deliktsumme muss mehr als 25 000 Euro betragen, oder der Wert der unerlaubt ein- oder ausgeführten Waren muss mindestens 100 000 Euro betragen.

Zwangsmassnahmen werden also auf schwere Hinterziehungsdelikte ausgedehnt. Der Ausdruck "Betrug und sonstige rechtswidrige Handlungen" beinhaltet auch Schmuggel, Korruption und Geldwäscherei. Die Zusammenarbeit bei der Geldwäscherei setzt aber voraus, dass aus Vortaten ein Delikt vorliegen muss, das von beiden Vertragsparteien mit einer Freiheitsstrafe von mehr als 6 Monaten geahndet wird. Dabei ist es wichtig, beizufügen, dass der Geldwäschereibegriff nach Artikel 305bis des Schweizerischen Strafgesetzbuches unverändert bleibt.

Noch ein Wort zu den Finanzintermediären. Die schweizerischen Finanzintermediäre brauchen keine Bedenken zu haben:

1. Es ergibt sich für sie keine neue Meldepflicht. Das Entgegennehmen von Geldern, die von einer Hinterziehung von Abgaben herrühren könnten, stellt mithin keinen Verstoss gegen die von der Eidgenössischen Bankenkommission verlangte Gewähr für einwandfreie Geschäftsführung dar.

2. Ebenso wenig ist also das Entgegennehmen solcher Gelder als solches eine Transaktion mit erhöhtem Risiko im Sinne von Artikel 7 der EBK-Geldwäschereiverordnung.

3. Die Finanzintermediäre machen sich auch nicht im Sinne von Artikel 100quater des Schweizerischen Strafgesetzbuches strafbar, wenn sie organisatorische Vorkehren gegen die Geldwäscherei nach EU-Recht unterlassen.

4. Geldwäscherei-Informationen dürfen nicht gegen in der Schweiz tätige Finanzintermediäre verwendet werden, falls diese nur in der Schweiz gehandelt haben. Dies ergibt sich aus der gemeinsamen Erklärung über die Geldwäscherei in der Schlussakte des Abkommens.

Sind die Voraussetzungen für den Vollzug von Zwangsmassnahmen erfüllt, werden auf entsprechendes Ersuchen hin auch Informationen betreffend Bankkonten und Finanztransaktionen geliefert. Dies entspricht - entgegen dem, was man auf den ersten Blick annehmen könnte - keiner fundamentalen Neuerung. Es werden nämlich heute schon auf Ersuchen Belege von Kontobewegungen, die in der Vergangenheit stattgefunden haben, herausgegeben. In bestimmten Ausnahmefällen hat nun eine in der EU zuständige Behörde das Recht, für einen genau definierten Zeitraum die Überwachung von Bankkonten zu verlangen. Dieser Eingriff in die Privatsphäre des Delinquenten wird aber in verschiedener Hinsicht eingeschränkt.

Erstens handelt es sich beim relevanten Artikel 31 des Abkommens um eine fakultative Norm. Der ersuchte Staat, also die Schweiz, ist nicht verpflichtet, eine solche Massnahme anzuordnen. Zweitens hat die Überwachung aufgrund der Rechtsgrundlage des ersuchten Staates zu erfolgen. Die Schweiz wird aber eine solche Massnahme nur dann in Erwägung ziehen, wenn eine derartige Kontenüberwachung gemäss Schweizer Recht nicht ausgeschlossen ist. Die Entscheidung wird in jedem Fall von der Schweizer Behörde und im Einzelfall getroffen, und sie ist auch in jedem Fall mit Rechtsmitteln anfechtbar. Umgekehrt kann auch die Schweiz, in diesem Fall als ersuchende Vertragspartei gegenüber anderen Ländern, von den EU-Behörden Kontoinformationen anfordern. Bei Zigarettenschmuggel zur Terrorismusfinanzierung wäre eine solche Massnahme beispielsweise durchaus einmal angezeigt. Die heute geltende, sehr zurückhaltende Praxis bleibt aber bestehen. Sie soll auch in Zukunft nicht infrage gestellt werden.

Die Parteien haben dafür zu sorgen, dass die involvierten Finanzinstitute für den Zeitraum, der nötig ist, den sie brauchen, um das ganze Untersuchungsresultat nicht zu gefährden, weder die betroffenen Personen noch Drittpersonen von den Massnahmen oder von der Existenz einer Untersuchung in Kenntnis setzen. Diese Vorschrift soll dazu dienen, die Kollusionsgefahr zu vermeiden und die Wirksamkeit der angeordneten Massnahme nicht zu gefährden. Sie darf jedoch natürlich nicht zur Aushöhlung des Rechtsschutzes der betroffenen Personen führen. Deshalb wird die Schweiz als ersuchter Staat die bei der Erledigung des Ersuchens erhobenen Unterlagen und Informationen der Vertragspartei natürlich erst dann übergeben, wenn die Schlussverfügung, die sich über Gewährung und Umfang der Rechtshilfe ausspricht, in Rechtskraft erwachsen ist. Dann hatte nämlich die betroffene Person gegebenenfalls die Möglichkeit, die Zulässigkeit der getroffenen Massnahme auch gerichtlich beurteilen zu lassen.

Zum Abschnitt Rechtsmittel: Gegen die Übermittlung von Informationen und Dokumenten, die im Rahmen der Amts- oder Rechtshilfe erhoben wurden, steht den Betroffenen mindestens ein Rechtsmittel mit Suspensiveffekt zu. Im Rahmen der Amtshilfe richtet sich das Beschwerdeverfahren nach den einschlägigen Vorschriften des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren. Es ist in den Artikeln 44f. dieses Gesetzes bzw. nach den Bestimmungen des Bundesgesetzes über das Verwaltungsstrafrecht geregelt, dort in den Artikeln 26f. Beschwerden gegen Verfügungen der ausführenden Bundesbehörde, mit der das Rechtshilfeverfahren vereinbart wird, unterliegen zusammen mit den vorangegangenen Zwischenverfügungen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht; diese ist bekanntlich im Rechtshilfegesetz, dem IRSG, geregelt.

Zum Spezialitätsprinzip: Die erhaltenen Informationen dürfen nur für Zwecke verwendet werden, die unter den Anwendungsbereich dieses Abkommens fallen. Das Spezialitätsprinzip gewährleistet nämlich, dass die Amts- und Rechtshilfe nur im Bereich indirekter Steuern Anwendung findet und eben - das muss man erneut unterstreichen - keine Auswirkungen auf das Bankgeheimnis im Bereich der direkten Steuern hat. Eine Verletzung dieses Prinzips durch die EU würde zur Einberufung des Gemischten Ausschusses führen. Würden die Verletzungen dann gleichwohl fortgesetzt, dann hätte dies die Verweigerung weiterer Auskünfte auf unserer Seite oder allenfalls sogar die Kündigung des Abkommens zur Folge. [PAGE 714]

Zum Fragenkatalog, der uns vonseiten Ihrer WAK und ihres Präsidenten, Herrn David, vorliegt. Ich finde diesen Fragenkatalog sehr verdienstvoll. Er zeigt nämlich, in welchen Detaillierungsgraden man sich bewegen wird, wenn sich die Praxis dieses Betrugsbekämpfungsabkommens einmal einstellen wird. Der Bundesrat hat den Fragenkatalog schriftlich beantwortet. Ich habe anhand des Amtlichen Bulletins festgestellt, dass in der Eintretensdebatte von Herrn Bundespräsident Deiss ein grosser Teil der Fragen zusätzlich kommentiert worden ist und dass sich auch Herr David entsprechend geäussert hat. Ich gestatte mir, auf das Dokument, das Ihnen zu diesem Eintretensvotum vorliegt, zu verweisen und es nicht im Detail zu wiederholen. Selbstverständlich wäre ich aber bereit, in der Beratung auf weiterführende Fragen einzugehen.

Es stellt sich natürlich - dies als Einschub - immer wieder die Frage, was das schweizerische Bankgeheimnis eigentlich ist. In den Dreissigerjahren des letzten Jahrhunderts, als man es in das Bankengesetz integrierte, bedeutete es das Bestehen einer Beziehung zwischen der Bank und ihren Kunden. Diese Beziehung war geschützt und ist noch heute geschützt. Das Anliegen bestand und besteht in erster Linie darin, die Privatsphäre des Individuums zu schützen. Dies ist vor allem ein gesellschaftspolitisches Anliegen, und es wird als solches auch heute noch von einer grossen Mehrheit der Bevölkerung getragen.

Mit dem Bankgeschäft hat sich aber natürlich auch der Charakter des Bankgeheimnisses verändert. Die Entwicklung des Bankgeschäftes war namentlich in den letzten Jahren rasant. Die Banken haben Segmentierungen und Spezialisierungen, aber auch eine Vernetzung von Produkten vorgenommen. Ich nenne Ihnen nur die Stichworte: Es gibt heute das Equity Banking, das Private Banking, das Asset Banking, das Allfinanzgeschäft. Je nach Produkt können eben Dienstleistungen und Transaktionen der unterschiedlichsten Natur zusammenfliessen. Viele davon werden vom Steuersystem erfasst und können sich dann auf die direkte oder die indirekte Besteuerung auswirken. Es liegt aber natürlich vor allem auch an den Banken selber, dass sie Produkte nach den Vorschriften des Bankgeheimnisses gestalten und dass sie ihre Kunden eben auch entsprechend beraten. Diesen Einschub gestattete ich mir in Anlehnung an den Fragebogen von Herrn David.

Ein letztes "Kapitel" zu den Auswirkungen dieses Abkommens: Die Verbesserung der Kooperation zur Bekämpfung von Widerhandlungen bei indirekten Steuern, bei Subventionsbetrug und Unregelmässigkeiten im öffentlichen Beschaffungswesen bringt nach unserer Einschätzung Vorteile für alle Vertragsparteien. Das hat auch Herr Marty in seinem Eintretensvotum gesagt. Der Schweiz dient das Abkommen zum Erhalt des guten Rufes ihres Finanzplatzes. Gewerbsmässige Schmuggler können unser Land künftig nicht mehr für ihre Zwecke missbrauchen. Bei den Verhandlungen wurde im Zusammenhang mit dem Vollzug von Zwangsmassnahmen auch die Frage des Bankgeheimnisses diskutiert. Dabei ist festzuhalten, dass die Schweiz bei Abgabebetrug schon heute für ausländische Behörden Zwangsmassnahmen im Rahmen der Rechtshilfe vorsieht. Mit dem Abkommen über die Betrugsbekämpfung wird diese Zusammenarbeit vertieft, und zwar so, dass der Kern des Bankgeheimnisses nicht preisgegeben wird.

Der Schutz der Privatsphäre ist nicht nur für den Finanzplatz, sondern für die gesamte Volkswirtschaft von Bedeutung. Die Schweiz hat in den vergangenen 15 Jahren durch den konsequenten Ausbau einer strengen Gesetzgebung gegen jegliche Form der Finanzkriminalität bewiesen, dass sie die Integrität ihres Finanzplatzes ernst nimmt. Unser Dispositiv zur Bekämpfung der Geldwäscherei gehört weltweit zu den effizientesten Dispositiven. Negative Auswirkungen auf den Finanzplatz sind durch das Abkommen nicht zu befürchten. Vielmehr ist doch davon auszugehen, dass der Schweizer Finanzplatz durch eine derart intensivierte Kooperationsbereitschaft langfristig eher abgesichert und gestärkt wird. Denn der Druck seitens der internationalen Staatengemeinschaft - insbesondere der OECD und der EU - auf unser Land wird in diesem Zusammenhang nicht nachlassen.

Mit dem Abschluss des Dossiers über die Betrugsbekämpfung ist es aber doch gelungen, eine gute Einigung über eine Reihe offener Fragen bezüglich der Betrugsbekämpfung zu erzielen. Mit Blick auf den Finanzplatz kann man sagen, dass das Bankgeheimnis bei den direkten Steuern gewahrt ist und dass ein wesentliches Verhandlungsziel erreicht werden konnte.

Der Bundesrat beantragt Ihnen, dem Bundesbeschluss über die Genehmigung des bilateralen Abkommens zwischen der Schweiz und der EG und ihren Mitgliedstaaten über die Betrugsbekämpfung zuzustimmen.