Lauri Hans · Ständerat · 2004-12-07

Wortprotokoll

Der Voranschlag der Finanzrechnung für das Jahr 2005 sieht bei Ausgaben von rund 52,5 Milliarden Franken und Einnahmen von 50,7 Milliarden ein Defizit von 1809 Millionen Franken vor. Dieses Ergebnis liegt 39 Millionen Franken unterhalb der gemäss Schuldenbremse rechtlich zulässigen Schwelle. Die Schuldenbremse wird also eingehalten.

Im Vorjahresvergleich wachsen die Ausgaben um 2,2 Prozent; ohne Berücksichtigung des reinen Durchlaufpostens infolge der Erhöhung der Schwerverkehrsabgabe liegt das Ausgabenwachstum bei 1,2 Prozent. Die Ausgaben in den Bereichen Finanzen und Steuern, Verkehr, soziale Wohlfahrt sowie Bildung und Forschung nehmen zu, teilweise sogar kräftig. In allen übrigen Aufgabengebieten sind die Ausgaben rückläufig. Damit der Bundesrat ein schuldenbremsenkonformes Budget vorlegen kann, hat er die Funktionsausgaben mit einer Kreditsperre belegt, mit 1 Prozent beim Personal und mit 2 Prozent bei den Sach- und Investitionsausgaben. Im Gegensatz zum Voranschlag 2004 enthält das neue Budget keine aussergewöhnlichen Ausgabenerhöhungen, die bei der Berechnung der höchstzulässigen Ausgaben nach den Vorschriften über die Schuldenbremse auszuklammern wären.

Die Einnahmen liegen um fast 2,8 Milliarden Franken oder um 5,8 Prozent über den Vorjahreswerten. Diese kräftige Zunahme ist einerseits das Ergebnis von Steuererhöhungen beim Tabak und bei der Schwerverkehrsabgabe - zusammen 850 Millionen Franken - sowie andererseits eine Folge der verbesserten Wirtschaftslage. Ohne die genannten Steuererhöhungen wachsen die Einnahmen um 4 Prozent.

Die Bruttoschulden nehmen um 3 Milliarden auf 134 Milliarden Franken zu, dies als Folge des budgetierten Defizits und des geplanten Vorschusses an den Fonds für Eisenbahn-Grossprojekte. Die aus dem Schuldenberg resultierende Nettozinslast wird die Grenze von 3,5 Milliarden Franken überschreiten. Damit sind satte 10 Millionen Franken Nettozinsausgaben pro Tag Tatsache.

Die Erfolgsrechnung hat sich im Vorjahresvergleich sogenannt "verbessert" - ich lege Wert darauf, dass im Amtlichen Bulletin dieses Wort in Anführungszeichen steht -, sie weist jedoch immer noch einen ausserordentlich hohen Aufwandüberschuss von rund 4 Milliarden Franken auf. Dieser ist im Wesentlichen auf weitere Abschreibungen zur Bereinigung von Altlasten im Zusammenhang mit der Sanierung der Pensionskassen von Bund und Post zurückzuführen. Die Unterdeckung der Bilanz dürfte sich bis Ende 2005 auf rund 97 Milliarden Franken belaufen. 1990 betrug sie noch vergleichsweise "harmlose" 17 Milliarden; es gab also eine fast unglaubliche Zunahme um 80 Milliarden Franken in bloss 15 Jahren.

Im Vergleich zum Legislaturfinanzplan für das Jahr 2005 liegen im Budget sowohl die Ausgaben wie die Einnahmen tiefer.

Nach diesem kurzen Überblick in Zahlen stellt sich die Frage nach der finanzpolitischen Bewertung des Voranschlages 2005. Bei objektiver Betrachtung sind gewisse positive Ansätze sichtbar. Dazu gehören beispielsweise die Halbierung des Defizits im Vorjahresvergleich, der effektive nominelle Rückgang der Ausgaben in acht Aufgabengebieten, die leichte Abnahme der Personalausgaben und die praktisch vollständige Umsetzung des Entlastungsprogramms 2003.

Es ist offensichtlich, dass sich die hohen Wachstumsraten von deutlich über 4 Prozent bei der sozialen Wohlfahrt und beim Verkehr, die zusammen über 40 Prozent des Haushaltes ausmachen, bei den anderen Aufgabengebieten unter dem Regime der Schuldenbremse stark bremsend auswirken. Wir dürfen feststellen, dass in gewissen Bereichen das hin und wieder ungeliebte Wort "sparen" tatsächlich, wenn auch sehr langsam, seine Umsetzung findet; allerdings auf einem hohen, auf einem eben zu hohen und damit nicht vollständig finanzierten Ausgabenniveau. Von "Totsparen" kann jedoch angesichts der Ausgabenentwicklung in den Vorjahren nicht die Rede sein.

Nach neuesten Informationen wird davon ausgegangen, dass das reale Bruttoinlandprodukt im nächsten Jahr um etwa 1,8 bis 2 Prozent zunimmt und die Teuerung 1,4 Prozent beträgt. Das durchschnittliche Ausgabenwachstum von etwas über 2 Prozent liegt also deutlich über der prognostizierten Teuerung und auch über dem neu geschätzten realen Wirtschaftswachstum, jedoch unter dem nominellen Wachstum. Diese letzte Feststellung ist an sich erfreulich. Denn nach der Bereinigung der strukturellen Ungleichgewichte wird ein nachhaltiger Gleichgewichtszustand im Bundeshaushalt, der gewisse Handlungsfreiheiten schafft, nur möglich sein, wenn das Ausgabenwachstum spürbar unter dem nominellen Wachstum des BIP liegt. Das Aber folgt jedoch auf dem Fuss: Ein moderates Ausgabenwachstum auf zu hoher Grundlast ist ganz klar noch kein ausreichender Lichtblick.

Mit der Schuldenbremse haben die Einnahmenschätzungen eine neue und sehr politische Bedeutung erhalten. Die Finanzkommission hat sich deshalb gründlich mit diesem Thema auseinander gesetzt. Wir dürfen davon ausgehen, dass die Einnahmen im laufenden Jahr leicht höher als budgetiert ausfallen werden. Trotzdem kommen wir in der Finanzkommission zum Schluss, dass sich die Schätzungen für den Voranschlag 2005 am obersten Rand des noch Vertretbaren befinden. Die Gründe liegen in den wohl zu optimistischen Wirtschaftsprognosen und im hoch angesetzten sogenannten Elastizitätsfaktor, der eine Beziehung zwischen dem Wirtschafts- und dem Einnahmenwachstum herstellt.

Es ist allerdings zuzugeben, dass verlässliche Einnahmenschätzungen mehr als nur Handwerk, nämlich Kunsthandwerk sind. Dies ergibt sich etwa daraus, dass es bei der Verrechnungssteuer seit dem Jahr 2000 Schwankungen zwischen 0,9 und mehr als 6 Milliarden Franken gab, je nach Jahr. Hier wie bei anderen Steuern stellen sich gewisse Gesetzmässigkeiten nur bei einem Vergleich über zahlreiche Jahre ein. Überraschungen bei den Einnahmen sind also nie auszuschliessen.

Dies ist ein ganz entscheidendes Argument, um den Handlungsspielraum, den die Schuldenbremse einräumt, nicht jedes Jahr bis zum Äussersten auszureizen, sondern die langfristige Ausgabenpolitik bei normalen wirtschaftlichen Verhältnissen auf einer strukturell bereinigten Basis an einem zurückhaltenden Ausgabenwachstum unterhalb des nominellen Wirtschaftswachstums zu orientieren. Das würde es uns auch erlauben, Schulden abzubauen. Dies ist die grosse sach- und finanzpolitische Herausforderung, an der uns spätere Generationen einmal messen werden. Nur wenn wir sie bewältigen, realisieren wir auch eine Finanzpolitik ohne "stop and go" und ohne stets neue Sanierungsprogramme.

Nun wissen wir alle, dass diese Ausgangsbasis noch nicht bereinigt ist. Es gibt nach wie vor ein grosses strukturelles [PAGE 795] Ungleichgewicht im Bundeshaushalt. Das haben wir vor einem Jahr festgestellt und zusätzlich aus allgemeinen und konjunkturpolitischen Gründen gesetzlich - gesetzlich! - festgeschrieben. Im Jahre 2005 dürften dafür im Rahmen des sogenannten Abbaupfades 2 Milliarden Franken eingestellt werden. Das ist der einzige Grund, weshalb das Defizit von 1,8 Milliarden sachlich und politisch überhaupt vertreten werden kann. Denn eigentlich ist die Situation paradox: Fast alle wollen, mindestens verbal, eine antizyklische Finanzpolitik und lassen es mitten im Aufschwung zu, dass wir ein Defizit im Umfang von mehr als 3 Prozent des Haushaltes schreiben.

Bei den Personalausgaben im weiten Sinn, also unter Einschluss von Personalkrediten zulasten von Sachkrediten und anderen, ist positiv zu vermelden, dass diese im Vergleich zum Vorjahr um 109 Millionen Franken abnehmen. Sie betragen insgesamt 4,47 Milliarden Franken. Der Rückgang ergibt sich im Wesentlichen aus dem Nichteinbau der Teuerung in die Renten, aus dem Entlastungsprogramm 2003 und aus den Reformen im VBS. Ohne diese drei Effekte bewegen sich die Personalausgaben praktisch auf Vorjahreshöhe.

Daraus zu schliessen bzw. zu beklagen, es gebe beim Bund nun keine individuellen Lohnerhöhungen, wäre falsch. Dafür stehen nebst anderem die sogenannten und im Zahlenwerk nicht besonders ausgewiesenen Fluktuationsgewinne zur Verfügung. Zusätzlich soll mit Mitteln im Umfang von 1,4 Lohnprozenten eine einmalige, unversicherte Zulage etwa im Umfang der Jahresendteuerung finanziert werden. Damit und mit anderen Massnahmen - so zum Beispiel hinsichtlich der beruflichen Vorsorge - ist es dem Bundesrat gelungen, mit dem Personal und seinen Vertretungen eine auf mehrere Jahre angelegte Gesamtlösung zu treffen. Besonders in einer personalpolitisch angespannten Zeit ist dies positiv. Nachteilig ist allerdings, dass das Parlament, will es im Nachhinein die Stellung des Bundesrates als Sozialpartner nicht schwächen, in seiner Handlungsfreiheit beim Budget nicht rechtlich, wohl aber faktisch eingeschränkt ist.

Als Schlussfolgerung ergibt sich, dass in den Finanzkommissionen im Frühling, bei der Behandlung der Budgetweisungen, der finanz- und personalpolitische Dialog mit dem Bundesrat wesentlich intensiver und präziser als bisher geführt werden muss. Will das Parlament sinnvoll auf die Personalpolitik Einfluss nehmen, so hat dies unter anderem hier und nicht erst in der Wintersession und damit unmittelbar vor Beginn des neuen Haushaltjahres zu geschehen. Ihre Finanzkommission hat sich diese Pendenz im Hinblick auf den Voranschlag 2006 für die ersten Monate des neuen Jahres vorgemerkt.

Zusammengefasst ergibt sich also Folgendes: Der Voranschlag 2005 enthält gewisse Indizien dafür, dass die politische Steuerung zugunsten eines neuen Gleichgewichts zwischen Einnahmen und Ausgaben langsam Wirkung zeigt. Das Ziel ist jedoch noch weit entfernt. Die Sanierungsanstrengungen dürfen keinesfalls nachlassen; ich komme in den Bemerkungen zum Finanzplan darauf zurück.

An sich stehen wir vor einem schlechten Voranschlag, den wir unter normalen Verhältnissen so nicht genehmigen dürften, denn er berücksichtigt das Gebot der Schuldenstabilisierung nicht. Vor einem Jahr - ich wiederhole es - hat sich das Parlament indessen nach einer langen Debatte entschlossen, das strukturelle Ungleichgewicht, das der heutigen, sehr unbefriedigenden Situation zugrunde liegt, über drei Jahre hinweg zu bereinigen. Heute stehen wir mitten in diesem Prozess, zu dessen Unterstützung es meines Erachtens keine Alternative gibt. So gesehen diskutieren wir eine Art Übergangsbudget; wir sollten deshalb grundsätzlich hinter den Anträgen des Bundesrates stehen.

Nun zu der vor uns liegenden Fahne in der Übersicht: Die Finanzkommission stellt Ihnen gegenüber den Anträgen des Bundesrates etwa 24 Abänderungsanträge. Dazu kommen eine Reihe von Minderheitsanträgen aus der Kommission; ihre Zahl ist jetzt als Ergebnis unserer heutigen Morgensitzung noch erhöht worden. Wenn wir gemäss der Mehrheit entscheiden, werden wir eine grössere Zahl von Differenzen zum Nationalrat schaffen; das muss uns zu Beginn der Diskussion klar sein. Die Anträge der Kommission führen dazu, dass der Haushalt 2005 mit 32 Millionen Franken auf der positiven Seite der von der Schuldenbremse gesetzten Limite abschliessen wird. Die Entscheide des Nationalrates "verletzen" die Schuldenbremse um 11 Millionen Franken.

Wir haben heute im Rahmen des Voranschlags über fünf Bundesbeschlüsse zu entscheiden. Die Stichwörter lauten: Voranschlag des Bundes, Entnahme aus dem Fonds für die Eisenbahn-Grossprojekte, Voranschlag ETH, Voranschlag Eidgenössische Alkoholverwaltung und Nachtrag II zum Voranschlag 2004. Ihre Finanzkommission beantragt Ihnen Zustimmung zu all diesen Bundesbeschlüssen.

Damit abschliessend noch ein Wort zum Finanzplan, der aus Zeitgründen - leider, muss man sagen - nicht im Zentrum der Beratungen der Finanzkommission stand. Die folgenden Ausführungen enthalten deshalb teilweise auch persönliche Auffassungen, worauf ich aus Transparenzgründen schon jetzt besonders hinweisen möchte. Der Finanzplan basiert auf einem Wirtschaftswachstum entlang den objektiven Wachstumsmöglichkeiten der schweizerischen Wirtschaft. Zusammen mit anderen Faktoren führt dies zu einem durchschnittlichen Einnahmenwachstum von 4,4 Prozent, mehr als 1 Prozentpunkt höher als das nominelle BIP. Treffen diese Prognosen zu, so wird uns dies freuen.

Aus heutiger Sicht erscheint mir dies indessen reichlich optimistisch. Unter Berücksichtigung des Entlastungsprogramms 2004 sollen die Ausgaben um durchschnittlich 2,2 Prozent pro Jahr wachsen; dieser Wert liegt über der unterstellten Teuerung, sodass die Ausgaben real also leicht zunehmen. Aus der Kombination von beträchtlichen Mehreinnahmen und - sagen wir einmal: - moderatem Ausgabenwachstum sowie Effekten des Entlastungsprogramms 2004 resultiert ein schuldenbremsenkonformer Finanzplan. Er schliesst in den Jahren 2007 und 2008 besser ab, als dies bei einer Orientierung an der reinen Schuldenbremsenmechanik an sich nötig wäre, was ohne Zweifel sehr zu begrüssen ist.

Nur - und hier komme ich zu einer persönlichen Bemerkung, die Sie mir nicht verargen wollen, Herr Bundesrat -: Mein Gefühl sagt mir, dass diese an sich positive Entwicklung kaum so eintreten dürfte. Hinsichtlich der wirtschaftlichen und steuerlichen Entwicklung habe ich mich schon geäussert. Dazu kommen grosse politische Unsicherheiten, die im Finanzplanbericht auf den Seiten 12 und 14 übersichtlich dargestellt werden, was wir ausdrücklich anerkennen. Es ist Transparenz hergestellt worden. Diese Übersicht ist indessen mit Sicherheit nicht vollständig. Sie kann es gar nicht sein, weshalb ich diesen Hinweis nicht etwa als Vorwurf verstanden wissen will. In dieser Situation habe ich etwas Mühe mit der weiterführenden Sanierungsstrategie des Bundesrates, d. h. mit der Strategie nach dem Entlastungsprogramm 2004 und der Aufgabenverzichtplanung im Funktionsbereich der Verwaltung, denn sie ist für mich noch schlecht greifbar.

Wohl kenne ich die politischen Projektstichwörter wie "Verwaltungsreform" und "umfassende Systemreform"; ich kann ihnen aber noch kaum Inhalte zuordnen, und vor allem ist bisher keine Verknüpfung mit der Zeitachse sichtbar. Gerade diese Verknüpfung scheint mir aber aus politischer Sicht von grosser Bedeutung, denn es ist aus den genannten Gründen wohl ohne weiteres denkbar, dass wir bereits in den Jahren 2007 und 2008 über Resultate zusätzlicher Sanierungsmassnahmen verfügen können müssen, auch wenn diese beiden Jahre jetzt in der Planung recht günstig aussehen.

Ich bin ein Gegner von Budgethektik und bekennender Anhänger einer langfristig orientierten Finanzpolitik - dies aus der Überzeugung, dass nur diese nachhaltige Ergebnisse bringt und politisch ohne grosse bleibende Sekundärschäden möglich ist. Gerade deshalb lege ich Wert auf die Feststellung, dass wir bereits jetzt konzeptionell und konkret an der Sanierungspolitik nach dem Entlastungsprogramm 2004 arbeiten müssten. Das ist übrigens auch der Grund, weshalb die Finanzkommission Sie, Herr Bundesrat, anlässlich der Budgetsitzung vor ein paar Wochen gebeten hat, mit uns in [PAGE 796] einer ersten Sitzung zu Beginn des nächsten Jahres konkret über diese Fragen zu diskutieren.

Ich bin mir bewusst, dass Appelle gegenüber erwachsenen Menschen wenig und gegenüber Politikern und Politikerinnen fast gar nichts bringen. Dieses "fast" führt mich als Optimisten allerdings dazu, Sie doch zu bitten, bei der Beratung des Budgets nicht von der Linie der Kommission abzuweichen. Es darf doch nicht sein, dass sich unser Rat, der sich stets für die Sanierung des Haushalts eingesetzt hat, beim ganz konkreten Ringen um den Voranschlag weniger konsequent als der Bundesrat zeigt, und dies erst noch bloss zwei Monate vor der Kommissionsarbeit zum Entlastungsprogramm 2004. Wir sollten uns nicht vorhalten lassen, Worte stünden uns näher als Taten. Es darf meines Erachtens nicht sein, dass das Parlament die Schuldenbremse verletzt - eine Schuldenbremse, die von deutlich über 80 Prozent der Bevölkerung angenommen worden ist. Mir ist auch klar, dass 10 Millionen Franken in einem Haushalt von 52 Milliarden Franken natürlich fast ein Nichts sind; es sind 0,02 Prozent. Aber uns allen ist auch klar: Es geht hier um ein Zeichen; es geht um etwas von symbolischer Bedeutung, wenn sich das Parlament nicht an die Vorgaben der Schuldenbremse hält. Meiner Auffassung nach geht es nicht um 3, 4 oder 5 Millionen Franken, sondern es soll ein Abstand in der Grössenordnung hergestellt werden, wie ihn der Bundesrat beantragt hat.

Wir kennen alle die Gefahr, die droht, wenn wir gegenüber den Anträgen der Kommission aufstocken würden, ohne gleichzeitig für Kompensation zu sorgen. Das Stichwort dazu heisst "Dammbruch". Man sagt dann: "Wenn hier eine Ausnahme möglich war, weshalb dann nicht auch dort?" Deshalb - immer im Wissen darum, was Appelle sind - möchte ich an Sie appellieren, möglichst keine Ausnahmen zu machen.

Damit bin ich am Ende meiner Ausführungen. Ich stelle mir nun vor, dass nach der allgemeinen Debatte zum Voranschlag 2005 und zum Finanzplan wie üblich die einzelnen Departemente unter Leitung der besonders bezeichneten Referentinnen und Referenten behandelt werden und wir abschliessend über die Bundesbeschlüsse befinden werden. Beim Finanzplan ist bekanntlich bloss Kenntnisnahme vorgesehen.