Stähelin Philipp · Ständerat · 2004-12-08

Wortprotokoll

Einmal mehr haben wir uns mit der Pensionskasse des Bundes zu befassen. Wie stellt sich die Ausgangslage zu dieser Vorlage dar? Das geltende Bundesgesetz über die Pensionskasse des Bundes stammt erst aus dem Jahr 2000. In der Beratung des Gesetzes wurde vor vier Jahren eine Motion überwiesen, die den Bundesrat beauftragte, dem Parlament bis spätestens Ende 2006 eine Revisionsvorlage zu unterbreiten, welche insbesondere den Wechsel vom heutigen Leistungs- zum Beitragsprimat vorsieht. In diesem Sinne stellt selbst das totalrevidierte neue Bundesgesetz ein Provisorium dar.

Die heutige Vorlage bringt nun aber nicht den Systemwechsel, sondern es wird noch einmal eine Zwischenstufe eingeschaltet. Der Bundesrat hat im Oktober 2003 zur Konsolidierung der Pensionskasse Publica sowie zur Entlastung des Bundes von seinen durch die Migration übernommenen Verpflichtungen eine Teilrevision des Bundesgesetzes in Auftrag gegeben. Im Vordergrund standen die Aufhebung der Teuerungsgarantie und die Anpassung der freiwilligen vorzeitigen Pensionierung auf eine kostenneutrale Basis. Die umfassende Revision des Pensionskassengesetzes mit dem Primatwechsel sollte dadurch allerdings nicht verzögert werden. Aufgrund der weiteren Verknappung der finanziellen Ressourcen des Bundes hat sich im laufenden Jahr hierzu die Ausgangslage geändert. Im Zusammenhang mit dem EP 2004 hat der Bundesrat mit seinen Personalverbänden auch ein Paket vereinbart, das die Lohnmassnahmen für die nächsten Jahre, aber auch die Veränderungen in der beruflichen Vorsorge des Bundespersonals umfasst. Einerseits soll dabei der Wechsel zum Beitragsprimat vorgezogen werden. Noch im Jahre 2005 soll eine Vorlage bereitliegen. Andererseits wurden auch die Veränderungen im Pensionskassenbereich, wie sie nun vorliegen, mit den Verbänden des Bundespersonals so ausgehandelt. Im Gegenzug wird auf eine vorgezogene Änderung bei der freiwilligen vorzeitigen Pensionierung verzichtet.

Die vorliegende Teilrevision ist also Teil einer Verhandlungslösung. Anzumerken ist, dass die Verhandlungspartner des Bundes die Personalverbände der Bundesverwaltung waren, nicht aber die Arbeitnehmerverbände der ehemaligen und heute verselbstständigten Bundesunternehmen. Grundsätzlich kann es aber auch nicht Aufgabe des Eidgenössischen Finanzdepartementes sein, mit den Sozialpartnern der ehemaligen Bundesunternehmen direkt zu verhandeln. Allerdings müsste nach der Meinung der Kommission künftig besser sichergestellt werden, dass Information und Gespräch auch in den ehemaligen Bundesunternehmen - über deren Management - gewährleistet sind.

Die Teilrevision des Pensionskassengesetzes umfasst nun folgende drei Punkte:

1. Die Aufhebung der noch geltenden Garantie der Teuerungsanpassung von 50 Prozent auf den Renten der Pensionskasse des Bundes. Falls die Pensionskasse den Teuerungsausgleich auf den Renten finanziell nicht gewähren kann, kann der Bundesrat aufgrund einer entsprechenden Bestimmung auch künftig einen beschränkten Teuerungsausgleich gewähren, und zwar in Zeiten hoher Teuerung oder wenn die auf den Renten aufgelaufene Teuerung ein bestimmtes Ausmass erreicht hat.

2. Bildung von Wertschwankungsreserven. Eine Präzisierung der geltenden Bestimmung über die Wertschwankungsreserven soll ermöglichen, dass diese vorrangig aus zukünftigen Überschüssen auf einem der Anlagestrategie angemessenen Niveau geäufnet werden können, bevor alle übrigen Reservekategorien im angestrebten Ausmass gebildet werden. Damit wird der Risikoeinschätzung möglicher Wertschwankungen bei den Kapitalanlagen und deren finanziellen Auswirkungen Rechnung getragen.

3. Die Aufhebung der Gleichbehandlung der Angestellten der Bundesunternehmen, die vor deren Verselbstständigung in Pension gegangen sind, und der Rentner und Rentnerinnen der Bundesverwaltung bezüglich der Teuerungsanpassung der Renten. Damit werden die Unternehmen des Bundes von der Pflicht befreit, bei jenen Rentnerinnen und Rentnern, die vor der Verselbstständigung der Betriebe - also von SBB, Post usw. - pensioniert worden sind, die gleiche Teuerungsanpassung vorzunehmen, wie sie, gestützt auf die geltenden gesetzlichen Bestimmungen, vom Bundesrat auf den Renten der ehemaligen Angestellten der Bundesverwaltung vorgenommen werden.

Die Auswirkungen dieser Massnahmen stellen sich zusammengefasst wie folgt dar: Die dringliche Teilrevision bringt [PAGE 835] dem Bund sofort Einsparungen in der Grössenordnung von über 50 Millionen Franken pro Jahr. Sie bringt aber auch die Möglichkeit, dass die Publica Wertschwankungsreserven äufnen kann, bevor die übrigen notwendigen Reserven und Rückstellungen vollständig gebildet sind. Damit wird der Bund schneller von seinen Garantieverpflichtungen gegenüber der Publica befreit. Verfahrensmässig soll die Vorlage nach Artikel 165 Absatz 1 der Bundesverfassung für dringlich erklärt werden, damit die Einsparungen bereits im Voranschlag 2005 wirksam werden. Das bedeutet, dass die Vorlage in beiden Räten im Rahmen dieser Session zu behandeln ist.

Die Finanzkommission unseres Rates hat uns einen Mitbericht unterbreitet. Sie hat darauf hingewiesen, dass die dringliche Änderung des Pensionskassengesetzes aus finanzpolitischer Sicht unabdingbar sei, wenn der vom Bundesrat verabschiedete Voranschlag 2005 den Anforderungen der Schuldenbremse genügen solle. Aufgrund der eben beendeten Budgetberatungen ist dieses Anliegen mehr als ausgewiesen.

Wenn die Verpflichtung zum Einbau des Teuerungsausgleichs in die Renten nicht aufgehoben werde - so die Finanzkommission -, so dürften nach geltendem Recht für die ehemaligen Angestellten des Bundes 2005 Ausgaben von rund 54 Millionen Franken erwachsen. Dieser Betrag müsste im Rahmen der Budgetberatung nun noch in anderen Positionen zwingend eingespart werden, wenn die dringliche Änderung des Pensionskassengesetzes scheitern sollte. Wie das im Übrigen zu erfolgen hätte, bleibe dahingestellt.

Die Finanzkommission stimmt deshalb der Entkoppelung des Teuerungsausgleichs für Bundesangestellte und ehemalige Bundesangestellte als Rentenbeziehende, unter gleichzeitiger Einführung einer ausserordentlichen Teuerungsanpassung im Rahmen der verfügbaren Kredite durch den Arbeitgeber, zu. Die Budgethoheit des Parlamentes bleibt vorbehalten beim Entscheid, ob ausserordentliche Teuerungsanpassungen gewährt werden können. Ebenso ist die Finanzkommission davon überzeugt, dass es für die Bundeskasse von Vorteil ist, wenn es der Publica ermöglicht wird, die Wertschwankungsreserven parallel mit den übrigen Reserve- und Rückstellungskategorien aufzubauen. Würde die Äufnung der Wertschwankungsreserven nicht prioritär behandelt, müsste die Anlagestrategie der Publica allenfalls an die tiefere Risikofähigkeit angepasst werden.

Eintreten war in der Kommission zwar unbestritten; hingegen lag ein Rückweisungsantrag vor, der nun von der Minderheit vertreten wird. Das Unbehagen über die Vorlage - ich sage das klar - war aber in der Kommission greifbar. Nur unter dem Titel der Finanzvorlage konnte sich die Mehrheit Ihrer Kommission hinter den Bundesrat stellen. Die Geschichte der Pensionskassen des Bundes ist zu einer unendlichen Geschichte geworden. Seit der Ära von Bundesrat Stich fehlt die klare Linie, und wir erleben immer wieder unangenehme Überraschungen. Entscheidend ist, dass nun rasch die umfassende Revision des noch neuen Gesetzes mit dem Primatwechsel erfolgt. Die Kommission hat hier die Absichten des Bundesrates zur Kenntnis genommen und unterstützt ihn im Tempowechsel.

In der Sache steht die Kommission mehrheitlich hinter den Änderungen bei der Teuerungsanpassung der Renten und bei der Gleichbehandlung der Rentenbeziehenden. Die Anpassung der Renten an die Teuerung ist nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung kein wohlerworbenes Recht, das den Schutz der Eigentumsgarantie geniessen würde. Die Versicherten des Bundes haben im Übrigen mit ihren Beiträgen bisher nichts zur Finanzierung der Teuerungsanpassung der Renten beigetragen und unterscheiden sich hierbei durchaus von den Versicherten der Privatwirtschaft. Angesichts der Finanzlage des Bundes kann deshalb mit guten Gründen auf die Garantie der hälftigen Übernahme der Teuerungsanpassung verzichtet werden.

Die Fragen zur beruflichen Vorsorge im Allgemeinen und zur Teuerungsanpassung der Renten im Besonderen sind anlässlich der Verselbstständigung der Bundesunternehmen kaum sehr vorausschauend gelöst worden. Heute steht aber die Pensionskasse des Bundes auf einer autonomen Grundlage; sie hat ihr eigenes Gesetz. Die verselbstständigten Unternehmen ihrerseits schlugen eigene personalpolitische Wege ein, weil sie sich auf dem Markt unterschiedlich positionieren müssen. Sie haben heute andere personalbedingte Bedürfnisse als der Bund. Sie haben in der Zeit ihrer Selbstständigkeit auch unterschiedliche Anlagestrategien verfolgt. Ihre Finanzierungsprobleme und allenfalls Unterdeckungen haben unterschiedliche Gründe. Es rechtfertigt sich deshalb durchaus, dass hinsichtlich der Teuerungsanpassung der Renten auch eine differenzierte Politik verfolgt wird. Gesetzlich festgelegte Garantien, um trotz unterschiedlicher Entwicklungen die Gleichbehandlung aufrechtzuerhalten, sind nicht länger haltbar und gegenüber den kommenden Generationen nicht fair. Dass der Bund im Übrigen bei jeder Schwierigkeit in die Bresche springen sollte, ist von seiner Finanzlage her gesehen nicht vertretbar.

Demgegenüber schafft die Vorlage eine klarere Ausgangslage:

1. Die Anpassung der Renten an die Teuerung erfolgt in Zukunft im Umfang der finanziellen Möglichkeiten der Kassen und ist ab 2005 durch Artikel 36 BVG auch für den überobligatorischen Teil der Vorsorge vorgeschrieben.

2. Die Vereinheitlichung der Voraussetzungen für den Teuerungsanpassungsmechanismus der Renten hindert die Arbeitgeber generell nicht daran, nach Massgabe ihrer Personal- und Vorsorgepolitik selbstständig eine Teuerungsanpassung der Renten vorzunehmen.

3. Die Ungleichbehandlungen von Arbeitnehmern, die auch in heute selbstständigen Unternehmen gearbeitet haben, aber erst kurz nach der Verselbstständigung in Pension gehen konnten, entfallen.

Stark beschäftigt hat die Kommission die Frage der Verfassungsmässigkeit der vorgeschlagenen Änderungen. Wir haben dazu insbesondere auch das Bundesamt für Justiz zugezogen. Dies war auch notwendig, weil der Kommission ein Papier des Bundesamtes vom 26. August 1997 vorlag, welches sich mit der Frage der Teuerungsanpassung auf den Altrenten befasst. Darin geht es insbesondere auch um die Vereinbarkeit von Änderungen mit dem Gleichheitsgebot der Bundesverfassung. Weniger im Vordergrund steht die Aufhebung der hälftigen Teuerungsgarantie. Im Gegensatz zur privatrechtlichen Ausgestaltung des Arbeits- und Vorsorgeverhältnisses, in welchem ein Vertrag die Grundlage bildet, richtet sich im öffentlichen Bereich das Arbeits- und Vorsorgerecht ausschliesslich nach dem Gesetz.

Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen der Grundsätze des Willkürverbotes der entsprechende Gestaltungsspielraum. Von einer willkürlichen Herabsetzung der Rentenansprüche kann indessen aufgrund des materiell bereits Ausgeführten vorliegend nicht die Rede sein. Betreffend die Gleichbehandlung hat sich das Bundesamt für Justiz, gestützt auf die Kenntnisse und Vorstellungen von 1997, mit der Frage auseinander gesetzt, ob die Gleichbehandlung vorzusehen sei oder nicht. Der Schluss des Bundesamtes war schon damals differenziert, indem eine Unterscheidung zwischen den Altrentnern der Betriebe, die bei der Pensionskasse des Bundes waren, und den Altrentnern der SBB, die über eine eigene Pensionskasse verfügten, getroffen wurde. Im konkreten Fall kam das Bundesamt 1997 doch zum Ergebnis, dass sogar für die SBB-Angestellten, die über eine eigene Kasse verfügten, keine ausreichenden sachlichen Gründe vorlägen, die eine differenzierte Behandlung rechtfertigten.

Nun stellt sich aber die Sache aufgrund der veränderten Verhältnisse anders dar. Es gibt sachliche Gründe dafür, die Dinge heute anders anzusehen. Es ist in Kenntnis der Entwicklung der letzten Jahre heute impraktikabel, mit dem Ansatz des Gutachtens von 1997 weiterzufahren. Man hat in jenem Gutachten nicht mit allen Rentnerkategorien gerechnet, die nun entstanden sind; man hat die Altrentner gesehen, also die Personen, die vor der Verselbstständigung des Betriebes in Pension gegangen waren. Sie standen bei jenem Gutachten im Vordergrund. Dass es aber eine Vielzahl anderer Kategorien gibt, insbesondere die Kategorie derjenigen, welche nach der Verselbstständigung, aber vor dem [PAGE 836] Austritt des Unternehmens aus der Pensionskasse des Bundes in Pension gegangen sind, wurde im Gutachten überhaupt nicht berücksichtigt. Das Bundesamt kommt heute zum Schluss, dass es vertretbar ist, diese Differenzierungen vorzunehmen. Die Kommission kann sich dem anschliessen.

Ich beantrage Ihnen namens der einstimmigen Kommission, auf die Vorlage einzutreten.

Die Mehrheit der Kommission beantragt Ihnen, den Rückweisungsantrag der Minderheit abzulehnen. Zu den aufgeworfenen Verfahrensfragen habe ich soeben gesprochen. Was die Schaffung einer rechtlichen Grundlage für den Bund zur Lösung der Finanzierungsprobleme der Vorsorgeeinrichtungen der ehemaligen Bundesbetriebe betrifft, hat der Bundesrat mit der angesagten umfassenden Revision des Pensionskassengesetzes bereits erste Massnahmen ergriffen. Dabei kann aber nicht übersehen werden, dass der Sprecher der Minderheit dem Hauptgegenstand dieser kommenden gesamthaften Revision, nämlich dem Wechsel zum Beitragsprimat, zumindest anlässlich der Totalrevision im Jahre 2000 noch ablehnend gegenüberstand. Dieser kommenden Revision könnte also gerade aus Kreisen der Minderheit wieder Widerstand erwachsen, und die Sache könnte noch lange dauern. Demgegenüber sollen aber die nun vorgeschlagenen Änderungen, wie ausgeführt, nicht auf die lange Bank geschoben werden.

Ich bitte Sie deshalb um Ablehnung des Rückweisungsantrages.