Lauri Hans · Ständerat · 2004-06-04

Wortprotokoll

Fast alle wissen es, aber nicht immer handeln wir auch nach der entsprechenden Einsicht: Finanzpolitik findet in allererster Priorität in der Gesetzgebung statt, dann - schon etwas weniger wichtig, aber immer noch bedeutungsvoll - bei der Beratung von Finanzierungsbeschlüssen und parlamentarischen Vorstössen und an dritter Stelle bei der Behandlung des Voranschlages.

Recht wenig mit Finanzpolitik im gestaltenden Sinn hat die Abnahme der Staatsrechnung zu tun. Bei der Rechnungsdebatte geht es deshalb, medizinisch gesprochen, nicht um eine finanzpolitische "injection", sondern höchstens um eine "injection de rappel". Stellt bereits die erste Spritze, nämlich das Budget, eine nicht über alle Zweifel erhabene Sache dar, so vermag auch ihre spätere Auffrischung bei der Behandlung der Rechnung, die "injection de rappel", dem Patienten nicht wirklich zu helfen. Das soll uns allerdings nicht daran hindern, auch in der Rechnungsdebatte finanzpolitisch zu argumentieren. Die Versuchung ist vielleicht umso grösser, als die Gefahr, sich dabei mit konkreten Aussagen zu exponieren, recht klein ist. Im Kern geht es aber in der Rechnungsprüfung und -debatte eigentlich um die viel prosaischere Frage, ob Regierung und Verwaltung im Rechnungsjahr die Grundsätze der Haushaltführung wie Gesetzmässigkeit, Dringlichkeit, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit beachtet haben und ob sich die Abweichung zum Budget in einem Rahmen bewegt, der auf eine seriöse Planung bei der Erstellung des Voranschlages schliessen lässt.

Um das Resultat der aufwendigen Arbeit in Ihrer Finanzkommission gleich vorwegzunehmen: Wir beantragen Ihnen zu allen fünf Bundesbeschlüssen gemäss Rechnungsbotschaft sowie zum Bundesbeschluss über den Nachtrag I zum Voranschlag 2004 einstimmig Zustimmung. Folgen Sie unseren Anträgen, so wird damit eine einzige Differenz zu den schon gefassten Beschlüssen des Nationalrates geschaffen, und zwar beim Nachtragskredit des Bazl für die Umsetzung von Massnahmen im Bereich der Luftfahrtsicherheit.

Mit dem Voranschlag 2003 akzeptierte das Parlament im Dezember 2002 ein Defizit von 246 Millionen Franken. Die Finanzrechnung schliesst nun mit einem Defizit von 2,8 Milliarden Franken ab. Lägen die Ausgaben nicht deutlich tiefer als budgetiert, so wäre das Defizit noch wesentlich höher, wurden die Einnahmen doch um fast 3,7 Milliarden zu hoch eingeschätzt. Der Bundesrat spricht denn auch von einem eigentlichen Einnahmeneinbruch während des Vollzugs des Voranschlages 2003. In Wirklichkeit sind die Einnahmen auf einen Stand zurückgefallen, der dem Volumen vor rund vier bis fünf Jahren entspricht.

Die Finanzkommission kennt die Schwierigkeiten, die mit Einnahmenschätzungen stets verbunden sind, weil sie teilweise systembedingt sind. Trotzdem ist sie von der hohen Abweichung um mehr als 7 Prozent enttäuscht. Dass die Einnahmen tiefer sein würden, zeichnete sich bereits im Nachsommer 2002 ab. Die damals vorgenommene Korrektur im Umfang von rund einer Milliarde Franken war aus heutiger Sicht klar ungenügend. Die Mindereinnahmen, vorab bei der Verrechnungssteuer, den Stempelabgaben und der Mehrwertsteuer, erwiesen sich aus konjunkturellen und strukturellen Gründen als viel höher als angenommen.

Bundesrat und Verwaltung müssen sich bewusst sein, dass den Einnahmenschätzungen unter der Ägide der Schuldenbremse politisch ein viel höherer Stellenwert zukommt als früher. Deshalb sind hier Sonderanstrengungen nötig. Sie wurden vom EFD denn auch eingeleitet. Sollten weiterhin grosse Abweichungen vorkommen, so würde das Vertrauen in das Steuerungsinstrument der Schuldenbremse und in die Arbeit der Verwaltung deutlich leiden, mit entsprechenden politischen Auswirkungen auf den Budgetprozess. Wir müssen uns bewusst sein, dass der Rechnungsabschluss, der uns heute vorliegt, nicht schuldenbremsenkonform hätte ausgestaltet werden können, hätten wir vor einem Jahr nicht die Rechtsgrundlagen geändert. Anders gesagt: Ohne unsere Korrekturen im Bereich der Schuldenbremse vor einem Jahr müssten wir nun das Ausgleichskonto der Schuldenbremse mit rund 1,9 Milliarden Franken belasten.

Erinnern wir uns an dieser Stelle, dass der Bundeshaushalt in den 14 Rechnungsabschlüssen seit 1990 nur dreimal positiv abschliessen konnte, nämlich 1990, 1998 und im Jahr 2000. Erinnern wir uns auch daran, dass im genannten Defizit der ausserhalb der Finanzrechnung geführte Fonds für Eisenbahn-Grossprojekte nicht enthalten ist. Unter Berücksichtigung des negativen Fondsabschlusses erhöht sich das Defizit auf rund 3,8 Milliarden Franken. Das bedeutet nichts anderes, als dass im Berichtsjahr in diesem Umfang Ausgaben nicht durch Fiskaleinnahmen gedeckt werden konnten.

Ein aussagekräftiger Ausgabenvergleich zwischen einem Rechnungsjahr und dem Vorjahr erfordert eine vorgängige Bereinigung der Zahlen von den wesentlichen Sonderfaktoren. Es ist für die Beurteilung durch das Parlament wichtig, dass Bundesrat und Verwaltung die ins Gewicht fallenden Sonderfaktoren in jeder Rechnungsdarstellung von sich aus klar ausweisen. Solche Sonderfaktoren stellen in der Rechnung 2002 die Ausgaben für die Expo und die Swissair dar; in der Rechnung 2003 ist es die erstmalige Verbuchung - in erheblichem Umfang - von Agios in der Finanzrechnung. Unter Berücksichtigung dieser Besonderheiten haben die Ausgaben im Vorjahresvergleich nicht abgenommen - wie etwa dargestellt wird -, sondern um etwas mehr als 0,2 Prozent zugenommen bzw. haben in etwa stabilisiert werden [PAGE 241] können. Dies ist an sich erfreulich, hat jedoch keine sehr grosse Bedeutung, da finanzpolitische Beurteilungen nur im Vergleich über mehrere Jahre aussagekräftig sind.

Das ungebrochene, weit überdurchschnittliche Wachstum der Ausgaben für die soziale Wohlfahrt setzte sich mit 4,6 Prozent fort. Mit 3 Prozent resultierte auch bei der Bildung und Grundlagenforschung ein deutlicher Zuwachs. Zahlreiche andere Aufgabenbereiche wie z. B. die Beziehungen zum Ausland, Finanzen und Steuern, Landesverteidigung, Landwirtschaft und Verkehr wiesen im Vorjahresvergleich ein kleineres Ausgabenvolumen auf. Dies zeigt, wie unter dem Regime der Schuldenbremse die rechtlich gebundenen oder von der Politik klar priorisierten Aufgaben die Ausgaben in den anderen Aufgabenbereichen sichtbar zurückdrängen. Es wird interessant sein, die Ausgabenentwicklung zu verfolgen, sollte es in der Zukunft aus Transparenzgründen einmal zu einer Ausgliederung eines Teils der Finanzierung der sozialen Wohlfahrt aus dem Bundeshaushalt kommen.

Bei der Darstellung der Ausgaben nach Sachgruppen sind die Personalausgaben von besonderem Interesse. Auf das Personal entfallen 4,4 Milliarden Franken bzw. gegen 9 Prozent der Ausgaben. Die Personalbezüge wuchsen um 3,3 Prozent bzw. 116 Millionen. Der Personalgesamtbestand nahm, wie im Budget dargestellt, um 957 Stellen zu. Davon entfallen rund 85 Prozent auf die ordentlichen Verwaltungsdienststellen mit folgenden Schwergewichten: EffVor, 154 Mitarbeitende; Zeitsoldaten, 552 Mitarbeitende; Anstellungen im Ausland für Botschaften und Konsulate, 118 Mitarbeitende.

Die GPK-Subkommission EFD/EVD und die Finanzkommission haben die Gelegenheit ergriffen, um mit dem Direktor des Eidgenössischen Personalamtes angesichts des in der Verwaltung ablaufenden Veränderungs- und damit auch Straffungsprozesses Fragen zur Personalführung zu diskutieren. Ausgangspunkt bildete das seit dem Jahr 2002 in Kraft stehende neue Bundespersonalgesetz, das in früher nicht bekanntem Ausmass Befugnisse zu den so genannten Bundesarbeitgebern, den Departementen und Ämtern, der Schweizerischen Post, den SBB und anderen, hin dezentralisiert. Gegenstück dieser Dezentralisierung ist eine im Gesetz verankerte aussagekräftige Berichterstattung des Bundesrates an das Parlament über die Umsetzung der Personalpolitik.

Die Finanzkommission ist der Auffassung, dass die heutige und zukünftige personalpolitische Lage eine klare personalpolitische Führung durch den Gesamtbundesrat voraussetzt. In Zeiten von Personalabbau hat das Personal z. B. Anrecht auf ein gut funktionierendes Jobcenter, damit Kündigungen möglichst vermieden werden können. Dieses ist im Aufbau, was wir begrüssen. Die Institution kann erfahrungsgemäss dann effektiv sein, wenn die dahinter stehenden Leitideen auch im ganzen Bundesbereich durchgesetzt werden, beispielsweise der Grundsatz, dass andernorts im Bund beschäftigt werden soll, wer seine bisherige Bundesstelle aus Rationalisierungsgründen verliert.

Dies, aber nicht nur dies, setzt nach unserer Auffassung in schwieriger Zeit eine gewisse Rezentralisierung in der Personalpolitik voraus, selbstverständlich im Rahmen des Gesetzes, welches wir eben unterstützen. Die im Bundespersonalgesetz vorgeschriebene Berichterstattung des Bundesrates bzw. des EFD und des Eidgenössischen Personalamtes zur Personalpolitik der allgemeinen Bundesverwaltung erhielt von der Kommission sehr gute Noten. Erneut nicht befriedigen konnte dagegen das Reporting der Schweizerischen Post und der SBB. Hier müssen bis zur nächsten Rechnungslegung entscheidende Fortschritte erzielt werden, was auch zugesichert worden ist.

Im Vorjahresvergleich markant abgenommen haben die Investitionsausgaben, nämlich um rund 1 Milliarde Franken auf 5,8 Milliarden Franken. Diese Bewegung ist indessen zur Hauptsache auf nichts anderes zurückzuführen als auf die weggefallenen ausserordentlichen Unterstützungsleistungen im Bereich der zivilen Luftfahrt und auf geringere Land- und Liegenschaftserwerbe, weshalb sie wohl zu keinen besonderen Bemerkungen Anlass zu geben braucht.

Im Gegensatz zur Finanzrechnung, welche die Zahlungsvorgänge abbildet, zeigt die Erfolgsrechnung die vermögensmässige Entwicklung des Bundeshaushaltes. Sie schliesst mit einem negativen Ergebnis von 6,9 Milliarden Franken ab. Der Unterschied zum Ergebnis der Finanzrechnung lässt sich zur Hauptsache durch ausserordentliche Abschreibungen im Zusammenhang mit den Altlasten der Pensionskasse des Bundes im Umfang von 1,3 Milliarden Franken erklären: für die SBB im Umfang von 0,85 Milliarden und für die Post im Umfang von 0,41 Milliarden.

Die Bilanz weist bei einer Bilanzsumme von 150 Milliarden Franken einen gegenüber dem Vorjahr stark erhöhten Fehlbetrag von 86,5 Milliarden Franken auf. Die Bruttoschulden des Bundes belaufen sich Ende 2003 auf 123,7 Milliarden Franken. Im Vorjahr waren es 122,4 Milliarden. Die auffallend "moderate" Mehrverschuldung wurde durch einen Abbau des Finanzvermögens um 4,7 Milliarden Franken ermöglicht. Die Zunahme der Nettoverschuldung fiel denn auch mit 6,1 Milliarden Franken deutlich höher aus.

Gemäss Bericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle entsprechen die Buchführung und die Jahresrechnung den gesetzlichen Vorschriften und - unter Beachtung der vom Parlament im Finanzhaushaltgesetz beschlossenen Übergangsregelung - den Bestimmungen gemäss Artikel 126 der Bundesverfassung zur Haushaltführung und damit, wie ich dargestellt habe, auch der Schuldenbremse. Das Fachamt empfiehlt, die Staatsrechnung der Schweizerischen Eidgenossenschaft für das Jahr 2003 zu genehmigen.

In der Art eines Management Letters hat die Finanzkontrolle ihrem Prüfattest so genannte zusätzliche Bemerkungen hinzugefügt. Sie waren für die Finanzkommissionen sehr hilfreich, sind für unsere Rechnungsgenehmigung heute indessen nicht von Bedeutung, weshalb ich hier nicht auf sie zurückkomme.

Es geht heute nicht nur um die Abnahme der Staatsrechnung, sondern auch um den Nachtrag I zum Voranschlag 2004. Es geht darum, 29 Kreditnachträge im Umfang von 228 Millionen Franken zu genehmigen, einen Zusatzkredit von 42 Millionen Franken, dann zwei haushaltneutrale bedeutende Kredittransfers von 1,9 Milliarden Franken, die aber kaum zu Bemerkungen Anlass geben, weil es sich eben um haushaltneutrale Transfers handelt. Schliesslich geht es um die Kürzung von Jahreszusicherungskrediten, Verpflichtungskrediten und Zahlungsrahmen von total 1,133 Milliarden Franken als Folgemassnahmen des Entlastungsprogramms 2003. Es handelt sich nicht um neue Geschäfte, sondern um den Vollzug von früheren Beschlüssen. Die anbegehrten Zahlungskredite von 228 Millionen Franken erhöhen den Ausgabenplafond des Voranschlages - unter Berücksichtigung der vorgenommenen Kompensationen - um 0,2 Prozent. Dieser Wert ist tiefer als jeder andere der letzten fünf Jahre. Ihre Kommission stimmt dem Nachtrag I integral zu.

Anschliessend und abschliessend muss in einer knappen Wertung festgehalten werden, dass die Rechnung 2003 das Bild eines chronisch und strukturell überlasteten Bundeshaushaltes bestätigt. Im Gegensatz zum Budget, das mit einem Defizit von vergleichsweise moderaten 246 Millionen Franken rechnete, zeigt die Rechnung mit ihrem Defizit von 2,8 Milliarden Franken definitiv die äusserst prekäre Lage des Haushaltes. Auslösender Faktor für diese Situation - und nicht mehr - ist der Rückfall der Einnahmen auf einen Stand, wie er sich vor ungefähr vier bis fünf Jahren präsentierte. Im Vorjahresvergleich stagnierten bei der gebotenen differenzierten Betrachtung die Ausgaben, was an sich aus finanzpolitischer Sicht erfreulich ist und deshalb besonders hervorgehoben werden darf, jedoch nicht über die sehr bedeutende strukturelle Lücke hinwegtäuschen kann. Diese wurde mit dem Entlastungsprogramm 2003 ein erstes Mal angegangen, stellt indessen für die Sach- und Finanzpolitik weiterhin die entscheidende Herausforderung für die nächsten Monate und Jahre dar.