Epiney Simon · Ständerat · 2005-03-08

Wortprotokoll

Dans le cadre de la réforme de la justice, les Chambres fédérales ont voulu limiter l'accès au Tribunal fédéral à certaines causes, notamment en fonction de la matière ou de la valeur litigieuse, et ce, bien sûr, afin de décharger le Tribunal fédéral.

Le domaine de l'aménagement du territoire reste, au sens de l'article 75 de la Constitution fédérale, une affaire des cantons. D'ailleurs, dans les années 1970, la Confédération a voulu s'arroger une prérogative dans le droit de l'aménagement du territoire et le peuple a refusé très clairement la modification constitutionnelle, ce qui a obligé le Conseil fédéral à présenter un autre projet qui a passé le vote populaire, mais qui préservait la compétence des cantons dans ce domaine.

Pourquoi les cantons ont-ils voulu garder cette compétence? Tout simplement parce que l'aménagement du territoire est un domaine hautement sensible. Il s'agit de définir par exemple les zones à bâtir, les zones agricoles, les zones sportives. Est décisive la défense de la propriété privée, ce qui explique que les cantons ont voulu garder dans leurs prérogatives cette matière.

Ce qu'on a constaté, ces dernières années, c'est que, dans les autres domaines que l'aménagement du territoire, le Parlement a malheureusement failli à sa tâche. Il a failli à sa tâche parce qu'il a maintenu, notamment dans le domaine environnemental, des zones d'ombre, des zones qui permettent une très large interprétation. Il a fixé des notions juridiquement indéterminées qui font aujourd'hui la part belle aux tribunaux. Et nous assistons à une véritable confusion des pouvoirs. En effet, désormais ce sont les juges fédéraux - et l'administration, qui pratique naturellement l'autoalimentation - qui décrètent ce qui est bon ou pas pour le pays. Et dans la législation fédérale, le Parlement est réduit à jouer de plus en plus le simple rôle de chambre d'enregistrement.

L'accès au Tribunal fédéral en matière d'aménagement du territoire soulève ces questions fondamentales: faut-il étendre le pouvoir de cognition des juges? ne va-t-on pas surcharger le Tribunal fédéral? qu'en est-il des compétences constitutionnelles des cantons? Ces questions militent en faveur de réponses allant dans le sens de la majorité de la commission.

Quel est actuellement l'accès au Tribunal fédéral en matière de droit de l'aménagement du territoire? Vous l'avez entendu, le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est actuellement limité aux actions relatives aux indemnisations découlant de restrictions à la propriété, au sens de l'article 5 de la loi sur l'aménagement du territoire, ainsi qu'aux décisions de conformité de la zone au sens de l'article 24 de la loi sur l'aménagement du territoire. Les autres décisions cantonales en matière d'aménagement du territoire sont définitives et ne peuvent pas être déférées au Tribunal fédéral, sauf par un recours de droit public au sens de l'article 34 de la loi sur l'aménagement du territoire.

Donc, le Tribunal fédéral ne peut pas examiner le bien-fondé autrement que sous l'angle restreint de l'arbitraire. Il doit examiner si la dernière décision du canton est manifestement insoutenable, si elle viole des grands principes constitutionnels, comme l'égalité de traitement, le droit d'être entendu ou le principe de proportionnalité. De plus, les voisins ne peuvent former un recours de droit public que si la décision viole leurs propres intérêts, par exemple si une prescription sur la distance aux limites, sur la hauteur des bâtiments, sur la distance entre bâtiments est violée. Enfin, le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est à ce jour possible dès qu'on est en présence de violations du [PAGE 134] droit fédéral dans le cadre d'une procédure d'aménagement du territoire, notamment s'il y a violation de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage, de celle sur la protection de l'environnement, des lois fédérales sur la protection des eaux, sur la pêche, sur les forêts, etc.

La proposition de la minorité de la commission vise en fait à étendre le contrôle des juges fédéraux sur les cantons, donc à empiéter sur leur domaine de compétence. Je reconnais qu'il y a des raisons légitimes pour disposer d'un recours unifié, mais le moment est venu de lancer un signal clair en direction de la séparation des pouvoirs, principe qui n'a plus été respecté par notre Parlement ces dernières années. Le Parlement légifère, le Tribunal fédéral tranche et interprète.

Dans le projet soumis à notre décision, la qualité pour recourir a d'abord été étendue, puisque tout un chacun pourrait en principe invoquer non seulement ses propres intérêts, mais encore l'intérêt de la collectivité à avoir des bâtiments mieux aérés, un meilleur ensoleillement; on pourra invoquer, vraisemblablement, l'accès aux bâtiments pour des personnes handicapées, etc. Cette qualité pour recourir est donc étendue, même si, comme on l'a rappelé aussi, le voisin doit être dorénavant spécialement concerné. Et ce qui nous inquiète également, c'est que les offices fédéraux pourront dorénavant également recourir, lorsqu'ils estimeront que le droit fédéral est violé par une décision cantonale. Or la confiance dans certains offices fédéraux est, comme vous le savez, entamée et il serait en particulier choquant qu'un office fédéral puisse recourir contre des décisions qui ont été prises démocratiquement par une commune ou par un canton.

D'autre part, avec la voie du recours unifiée pourrait être invoquée non seulement la violation du droit constitutionnel, mais également celle de toutes les prescriptions de droit fédéral. Dans ce domaine-là, le Tribunal fédéral aura un plein pouvoir de cognition. Or, ce qui s'est passé dans le droit environnemental pourrait se passer dans le droit de l'aménagement du territoire. Je vous rappelle que, d'après l'article 2, par exemple, de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage, le recours de droit administratif est ouvert lorsqu'on est en présence d'une tâche fédérale. Depuis une quinzaine d'années, le Tribunal fédéral considère chaque année une tâche comme étant une tâche fédérale, alors que c'est, d'après la Constitution, une tâche mixte!

Dès lors, il faut à mon sens que le Parlement maintienne cette distinction et soutienne la majorité de la commission, comme le réclament d'ailleurs les cantons.