Heberlein Trix · Ständerat · 2005-03-17

Wortprotokoll

Ausländergesetz und Asylgesetz gehören zusammen, das habe ich bereits in der Eintretensdebatte zum Ausländergesetz gesagt. Beim Asylgesetz handelt es sich um eine ergänzende Gesetzgebung zum Anag. Zusammen mit dem Asylgesetz behandeln wir die Änderungen im Anag. Letzteres wird nach der Gutheissung des Ausländergesetzes verschwinden. Die hier behandelten Änderungen im Anag werden ins Ausländergesetz transferiert.

Erschwert wird die ohnehin komplexe Situation durch die nach der Behandlung im Erstrat vom Bundesrat verabschiedeten Ergänzungs- und Änderungsanträge zum Asylgesetz; diese wurden vom Bundesrat am 25. August 2004 gutgeheissen. Wir haben zu diesen Änderungen und Ergänzungsanträgen keine Botschaft erhalten. Ich möchte hier festhalten, dass sämtliche dieser Anträge mit einer Begründung des Bundesrates verbunden waren. Ich darf wohl annehmen, dass diese Begründungen Inhalt einer Botschaft zuhanden der Materialien sein werden, denn sonst bestehen keinerlei Grundlagen, um diese Begründungen später nachzuvollziehen. Ich kann hier im Rat ja nicht sämtliche Begründungen dieser Anträge zitieren.

Wir behandeln demnach eine Vorlage, die nur noch sehr bedingt mit dem zu tun hat, was den Räten mit der Botschaft im Jahr 2002 vorgelegt wurde. Ich möchte die verschiedenen Phasen deshalb kurz skizzieren. Seit dem Inkrafttreten 1981 wurde das Asylgesetz, soviel ich nachprüfen konnte, rund sieben bis acht Mal revidiert. Ich beschränke mich auf die Änderungen, die sich seit der Botschaft vom 4. September 2002 ergeben haben.

Ich beginne mit den wichtigsten Änderungen im Asylgesetz und im Anag, die mit dem Entlastungsprogramm 2003 vorgenommen wurden und bereits seit dem 1. April 2004 in Kraft sind. Dabei handelt es sich um den Sozialhilfestopp bei Nichteintretensentscheiden auf ein Asylgesuch. Es wird hier lediglich eine minimale Nothilfe gemäss Artikel 12 der Bundesverfassung gewährt. Zurzeit beträgt die Entschädigung vom Bund rund 600 Franken pro Fall gemäss Artikel 14f Anag und weiteren Artikeln. Ebenfalls bestehen dort zusätzliche Gründe für die Ausschaffungshaft, nämlich die Verletzung der Mitwirkungspflicht bei der Papierbeschaffung sowie Nichteintretensentscheide bei Asylgesuchen gemäss Artikel 13b Absatz 1 Buchstaben c und d Anag. Die Mitwirkungspflicht bei ausländerrechtlichen Verfahren, beispielsweise bei der Papierbeschaffung, und die Verkürzung der Verfahrensfristen - die Beschwerdefrist und die Frist zur Beschwerdebehandlung bei Nichteintretensentscheiden betragen je fünf Tage - sind Änderungen, die bereits heute in Kraft sind.

Zur Revision des Asylgesetzes und den wichtigsten Punkten gemäss Botschaft des Bundesrates, die zeitlich zwar vor dem Entlastungsprogramm 2003 kam, aber durch dieses bereits überholt ist: Hier schlug der Bundesrat die Drittstaatenregelung vor, nämlich eine einfachere Wegweisung in einen sicheren Drittstaat. Die Festlegung der Drittstaaten erfolgt durch den Bundesrat und ist für alle Behörden, auch die Gerichtsbehörden, verbindlich. Dann sind die Stichworte Nichteintretensentscheide bei Voraufenthalt und Rückübernahme zu nennen. Anstelle der vorläufigen Aufnahme schlägt der Bundesrat die humanitäre und provisorische Aufnahme vor. Neu ist dort die erleichterte Arbeitsaufnahme, und der Familiennachzug ist sofort möglich. Bei Unmöglichkeit des Vollzuges, Straffälligkeit usw. gibt es nur eine provisorische Aufnahme.

Die SPK beschloss in ihrer Mehrheit, auf die provisorische und die humanitäre Aufnahme zu verzichten. Sie sieht dafür bei der vorläufigen Aufnahme klare Verbesserungen vor, nämlich einen erleichterten Zugang zum Arbeitsmarkt und die Möglichkeit des Familiennachzuges nach drei Jahren. Die Vergütung der Sozialhilfe durch den Bund ist auf sieben Jahre nach der Einreise befristet. Bezüglich Rechtsstellung ist der wichtigste Unterschied zur humanitären Aufnahme also die Wartefrist von drei Jahren für den Familiennachzug sowie die Antragstellung durch den Kanton.

Der Bundesrat schlägt weiter ein neues Finanzierungssystem vor, nämlich eine vereinfachte Kostenabrechnung zwischen Bund und Kantonen, eine Pauschalierung, und den Ersatz der individuellen Sicherheits- und Rückzahlungspflichten durch eine einfachere Sonderabgabe. Der Bundesrat schlägt - bezüglich Aufenthalt im Transitbereich - auch ein neues Asylverfahren am Flughafen und ein neues Verfahren in der Empfangsstelle vor.

Dann hat der Nationalrat bei seiner Beratung der Vorlage weitere Änderungen vorgenommen, so bei den [PAGE 323] Beschwerdefällen im Bereich der Schweizerischen Asylrekurskommission, bei den Verfahrensfristen, bei der Beschleunigung der Papierbeschaffung, bei Rückübernahme- und Transitabkommen sowie bei den Kinderzulagen. Kinderzulagen will der Nationalrat unter Berücksichtigung der Kaufkraft im Herkunftsland ausbezahlen.

Dann komme ich zur Revision des Asylgesetzes gemäss den Anträgen des Bundesrates und der Mehrheit der SPK. Der Sozialhilfestopp gemäss Beschluss im Entlastungsprogramm 2003 soll auf alle negativen Asylentscheide ausgedehnt werden. Die Kantone erhalten pro materiellen Entscheid einen Pauschalbeitrag für die Nothilfe, der gemäss Entscheid der SPK auf 5000 Franken festgesetzt wurde. Die dreijährige Übergangsfrist, die der Bundesrat in seiner Botschaft vorgesehen hatte, soll gemäss Kommissionsmehrheit gestrichen werden, und auch bei Entscheiden vor Inkrafttreten der Gesetzesänderung soll die Pauschale von 5000 Franken ausbezahlt werden.

Die Ausdehnung des Fürsorgestopps entspricht einer Motion des Nationalrates bezüglich Gleichbehandlung der Asylbewerber nach abgewiesenem Asylgesuch, die im Nationalrat klar überwiesen wurde.

Die Kommission hat weiter gemäss Antrag des Bundesrates den Nichteintretenstatbestand bei Papierlosen präzisiert. Sie hat die Maximaldauer der Ausschaffungshaft von 9 auf 18 Monate ausgedehnt und den Tatbestand der Ein- und Ausgrenzung nicht nur bei der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, sondern auch bei Missachtung der Ausreisefrist angesetzt.

Weiter haben wir gemäss Antrag des Bundesrates die kurzfristige Festhaltung von drei Tagen zur Identitätsabklärung sowie die Gebühren im Wiedererwägungsverfahren aufgenommen und ergänzt, dass bei Zweitgesuchen ebenfalls Gebühren verlangt werden können. Ferner sind Bestimmungen über die Datenbekanntgabe angenommen worden.

Zusätzlich zu den Anträgen des Bundesrates wurde in der SPK von der Mehrheit die Einführung einer neuen Haftbestimmung beschlossen, um einer Ausreisepflicht Nachachtung zu verschaffen. Diese Haftart soll subsidiär zur Ausschaffungshaft angesetzt werden, wenn die Ausreise möglich und zumutbar ist, wenn aber die Pflicht dazu missachtet wird.

Schliesslich hat die Kommissionsmehrheit in Artikel 83 beschlossen, dass die Nothilfe - und nicht nur die Sozialhilfe - eingeschränkt oder verweigert werden kann, wenn sich die betroffene Personen gegenüber den Behörden nicht kooperativ verhält. Sie wissen, dass beim Bundesgericht in Bezug auf die Kantone Solothurn und Bern in dieser Frage ein Verfahren hängig ist. Es geht um die Vereinbarkeit mit Artikel 12 der Bundesverfassung. Wir kommen in der Detailberatung darauf zurück.

Die Kommission hat im Asylbereich auch eine neue Härtefallregelung mit dem Inhalt hinzugefügt, dass die Kantone mit Zustimmung des Bundesamtes für Migration eine Aufenthaltsbewilligung erteilen können und dass keine Pflicht dazu besteht. Diese Lösung auferlegt den Kantonen die Verantwortung, die Anträge zu stellen.

Die SPK hat ausserdem gemäss Antrag des Bundesrates vom Dezember 2004 die im Nationalrat bereits diskutierten Migrationspartnerschaften mit den Herkunfts- und Transitländern von Asylgesuchstellern eingeführt. Damit sollen die illegale Migration bekämpft und die Förderung der Rückkehr bei der Wegweisung beschleunigt werden.

Eine weitere Neuerung, welche von der Kommission eingeführt worden ist, beinhaltet eine Systemänderung. Ziel ist die Verfahrensbeschleunigung, indem die Befragungen wieder vom Bundesamt für Migration durchgeführt werden und nicht mehr von den Kantonen. Die Kantone können beigezogen werden, wenn das Verfahren bei ihnen zu einem Zeitgewinn führen würde.

Ausserdem hat die Kommission eine Bestimmung eingeführt, wonach die Pflichtleistungen der Krankenversicherungen für asylsuchende Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung sowie für vorläufig Aufgenommene eingeschränkt werden können.

Betrachten wir die beiden Gesetze, also Ausländergesetz und Asylgesetz, in ihrer Bedeutung, so müssen wir uns auch immer vor Augen führen, dass wir bei der Ausländergesetzgebung von rund 1,5 Millionen Ausländern sprechen, im Asylgesetz von rund 72 000 Asylbewerbern. Es ist uns auch bekannt, dass die Zahl der Gesuche im Jahre 2004 auf dem tiefsten Stand seit 1987 war. Sie hatte gegenüber dem Vorjahr um 32,5 Prozent abgenommen; in der EU waren es rund 20 Prozent. Der Hauptanteil der Gesuchsteller kommt nach wie vor aus dem Raum Südosteuropa. Die wichtigsten Herkunftsländer sind nach wie vor Serbien, Montenegro und die Türkei.

Die Gesuche aus westafrikanischen Ländern gingen sehr stark zurück. Ob dies eine Folge der getroffenen Massnahmen ist oder nicht, kann offen bleiben. Wichtig ist aber, dass die Anerkennungsquote von rund 5 Prozent auf 8 Prozent gestiegen ist. Das bedeutet, dass mehr Flüchtlinge im Sinne unseres Gesetzes erfasst werden und weniger ablehnende Entscheide ergehen müssen.

Aufgrund des Dublin-Abkommens wurden in der EU - vorläufig ohne die Schweiz - rund 270 000 Fingerabdrücke genommen. Davon waren rund 17 300 doppelt registriert. Auch aus diesen Zahlen ergibt sich die grosse Auswirkung des Dublin-Abkommens auf die Asylgesuche und deren Beurteilung. Unter diesen Prämissen sind die vorgeschlagenen Änderungen zu beurteilen, im Wissen darum, dass die illegale Immigration auch mit verschärften Verfahrens- und Haftvorschriften nie verhindert werden kann.

Die Kommission prüfte die vom Bundesrat vorgeschlagenen acht Ergänzungs- und Änderungsanträge auch unter den Gesichtspunkten der Verfahrensgarantie, der Verfassungsmässigkeit und der Menschenrechtskonformität. Ich werde in der Detailberatung darauf zurückkommen. Selbstverständlich wird auch mit den neuen, verschärften Vorschriften das Non-Refoulement-Prinzip beachtet. Nichteintreten wegen fehlender Papiere darf nicht dazu führen, dass die Bewerber ihrer Rechte aus dem Völkerrecht verlustig gehen. Dies wurde bereits 1998 bei der erstmaligen Beratung der Frage der fehlenden Papiere als Nichteintretensgrund in unserem Rat vom damaligen Berichterstatter und heutigen Ratspräsidenten ausgeführt. Damit wird auch der Flüchtlingskonvention Rechnung getragen.

Ich habe bewusst bereits in der Eintretensdebatte auf diese Punkte hingewiesen, da wir alle in den letzten Tagen zahlreiche Eingaben erhalten haben, in denen Bedenken gegen die Neuregelung vorgebracht wurden. Dabei gingen die Verfasser nicht immer von den neuesten Texten aus, oder sie beriefen sich auf Medienberichte und nahmen sie zum Nennwert, ohne Kenntnis der Unterlagen. Ich spreche hier vom sogenannt geheimen Gutachten der Geschäftsprüfungskommission, aus dem Zahlen willkürlich herausgegriffen wurden, ohne sie in den Gesamtzusammenhang zu stellen. Die Kommission hatte die Präsidentin der GPK-Subkommission angehört und von ihr die gewünschten Auskünfte erhalten. Unsere Entscheide erfolgten also nicht in Unkenntnis der provisorischen Ergebnisse des Berichtes.

Die Kommission befasste sich ebenfalls mit der Standesinitiative Aargau 03.304. Sie wird in Artikel 25b Anag übernommen. Ebenso erachtet die Kommission die Motion des Nationalrates 03.3593 über die Gleichbehandlung der Asylbewerber mit Artikel 44a des Asylgesetzes als erfüllt.

Die Kommission beantragt Ihnen mit 9 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen, auf die Vorlage einzutreten.