Lauri Hans · Ständerat · 2005-06-13

Wortprotokoll

Vor uns als Zweitrat liegt eine Totalrevision des Bundesgesetzes über den eidgenössischen Finanzhaushalt aus dem Jahr 1989. Das neue Gesetz bildet die Grundlage einer umfassenden Reform des Rechnungswesens des Bundes, die mit einem grossen und anspruchsvollen Einsatz von personellen, finanziellen und technischen Ressourcen, insbesondere im Bereich der EDV, verbunden ist. Mit dem Voranschlag 2002 haben wir für die Umsetzung seinerzeit bereits einen Verpflichtungskredit von 46 Millionen Franken bewilligt. Auch wenn das geltende Finanzhaushaltgesetz (FHG) sich während Jahren bewährt hat, ist seine vollständige Überarbeitung heute ein Gebot der Stunde und im Grundsatz, wenn auch nicht in allen Einzelheiten, wohl unbestritten.

In den ersten Zeilen seiner Botschaft (Ziff. 1.1.1) hält der Bundesrat zu Recht fest, das Rechnungswesen sei das finanzielle Spiegelbild der wirtschaftlichen Vorgänge und Verhältnisse in allen Organisationen. Seine Ausgestaltung hänge im Wesentlichen von der Aufgabenstellung und den Informationsbedürfnissen der verschiedenen Anspruchsgruppen ab. Diese Bedürfnisse haben sich seit Jahren immer mehr geändert. Das geltende Gesetz mit seiner starken, wenn auch nicht ausschliesslichen Fokussierung auf die Finanzierungssicht, mit den bekannten Mängeln hinsichtlich Vollständigkeit, Transparenz und anderem, vermag heute denn auch den gestiegenen Anforderungen bei weitem nicht mehr zu genügen. Wir haben uns bei der Behandlung der Rechnung für das Jahr 2004 vor rund zwei Wochen im Plenum unseres Rates letztmals über die damit verbundenen Probleme unterhalten.

Die Bundesverfassung enthält in verschiedenen Artikeln Bestimmungen zur finanziellen Führung des Staates. Neben den Grundsätzen zur Haushaltführung in Artikel 126 ist im Zusammenhang mit dem Finanzhaushaltgesetz Artikel 167 von besonderer Bedeutung. Er weist die Budgethoheit der Bundesversammlung zu; darauf ist später zurückzukommen.

Aus inhaltlicher Sicht betrifft das FHG über weite Strecken Verfahrensrecht, angereichert mit einigen wichtigen materiellen Grundsätzen. Es findet eine wichtige Entsprechung im Parlamentsgesetz, wo insbesondere die Fragen der Finanzaufsicht, des Verkehrs zwischen der Bundesversammlung und dem Bundesrat sowie der Verknüpfung zwischen Finanz- und Sachplanung geregelt sind. FHG und Parlamentsgesetz bilden bezüglich der finanziellen Führung des Staates recht eigentlich eine Einheit.

Eines muss deutlich betont werden: Das FHG kann durch Transparenz, adressatengerecht aufbereitete Informationen, neue Bewertungs- und Darstellungsregeln, zweckmässige Verfahrens- und Koordinationsvorschriften und vieles anderes günstige Voraussetzungen für eine gute Finanz- und Sachpolitik sowie eine effiziente Verwaltungsführung schaffen. Das ist an sich schon viel. Die Qualität der Finanzpolitik und der strategischen sowie operativen Führung entscheidet sich aber auch mit dem neuen Gesetz nach wie vor mit den von Bundesrat und Bundesversammlung getroffenen einzelnen Entscheidungen in den zahlreichen Sachvorlagen und mit dem Führungswillen der zuständigen Organe.

Welches sind nun die Hauptstossrichtungen der umfassenden Reform? Zu nennen sind unter diesem Titel etwa die fünf folgenden Themen:

1. Die Haushaltführung wird neu in der gesamten Bundesverwaltung und auf allen Stufen einheitlich nach kaufmännischen Grundsätzen erfolgen. Die Erfolgsrechnung, und nicht mehr die Finanzrechnung, bildet so die Basis der Staatsrechnung. Damit verbunden ist eine Angleichung an das harmonisierte Rechnungsmodell der Kantone und Gemeinden sowie an das Rechnungswesen der privaten Unternehmen. Generell verbessert das neue Rechnungsmodell die Vergleichbarkeit zwischen den Rechnungen des Bundes und jenen der Kantone und Gemeinden; für die Aussenstehenden wird das Rechnungswesen des Bundes damit verständlicher und leichter lesbar.

2. Das neue Rechnungsmodell führt zu einer zweifachen, einer dualen Ausrichtung der finanziellen Führung. So ist einerseits nach wie vor die Finanzierungsrechnung das zentrale Steuerungsinstrument für die finanzpolitische Gesamtsteuerung. Das ist die direkte Konsequenz des Verfassungsziels, wonach der Bund seine Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht zu halten hat. An der Bedeutung der Schuldenbremse und der Art der finanzpolitischen Prioritätensetzung ändert sich somit nichts. Andererseits erlaubt das neue Rechnungsmodell eine verstärkte betriebswirtschaftliche Führung auf der Verwaltungsebene. Hier steht die Wirtschaftlichkeit des Mitteleinsatzes im Zentrum. Mit bedürfnisgerecht ausgestalteten Kosten- und Leistungsrechnungen soll das Kostenbewusstsein gefördert werden. Dazu gehört auch die flächendeckend einzuführende Leistungsverrechnung zwischen den Verwaltungseinheiten - ein altes Postulat.

3. Neu orientiert sich das Rechnungswesen an allgemein anerkannten Standards für die Rechnungslegung, an den International Public Sector Accounting Standards (Ipsas). Damit kann gewährleistet werden, dass die Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der Eidgenossenschaft den tatsächlichen Verhältnissen entsprechend dargestellt wird. Die Rechnungen der Zentralverwaltung und der ausgelagerten Einheiten - wie ETH, Fonds für die Eisenbahn-Grossprojekte, Alkoholverwaltung und andere - werden in Zukunft in einer konsolidierten Jahresrechnung dargestellt, was zu mehr Transparenz hinsichtlich bestehender Risiken führen wird.

4. Die finanzielle Führung im Bereich "Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget" (Flag) wird neu geregelt und ins Finanzhaushaltgesetz integriert. Damit erfüllt der Bundesrat die Motion 02.3381 vom Sommer 2002.

5. Schliesslich soll die Finanzberichterstattung so verbessert werden, dass die mit der finanziellen Führung befassten Stellen, insbesondere das Parlament, die wesentlichen Informationen in konzentrierter Form vollständig und rasch finden.

Nebst vielem anderen widmete sich die Kommission vorab zwei Fragestellungen: Bei der ersten ging es um die in der Verfassung verankerte Budgethoheit des Parlamentes. Schränkt die Vorlage diese ein, belässt sie alles beim Alten, oder verbessert sie gar die Position der Räte? Die Kommission war, wie übrigens auch die Schwesterkommission im Nationalrat, bezüglich der Budgethoheit des Parlamentes, anfänglich sehr kritisch eingestellt: Es herrschte die Meinung vor, die Vorlage verschlechtere in der Tendenz die finanzpolitischen Eingriffs- und Führungsmöglichkeiten des [PAGE 569] Parlamentes. Während der umfangreichen Beratungen verbesserte sich die diesbezügliche Beurteilung. Die Kommission - oder zumindest ihre Mehrheit - liess sich davon überzeugen, dass mit der neuen Darstellung und mit der vermehrten Konzentration auf die wesentlichen Informationen, die in der neuen Darstellung nun vollständig und nicht nur bruchstückweise vermittelt werden, kein Verlust bei der Budgethoheit verbunden ist. Persönlich bin ich davon überzeugt, dass sogar das Gegenteil richtig ist, dass also ein Gewinn resultieren wird.

Vorauszusetzen ist allerdings Folgendes: Hinsichtlich der parlamentarischen Arbeit mit dem Budget muss ein gewisses Umlernen stattfinden, und es werden neue Schwergewichte zu setzen sein. Mit der Einfügung ergänzender Bestimmungen hinsichtlich Spezifikation bei den Bestimmungen zu Flag und zu den Verpflichtungskrediten hat die Kommission die Stellung des Parlamentes tendenziell sogar verstärkt.

Im Zentrum der zweiten Fragestellung ging es um die neuen Bestimmungen betreffend Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget, besser bekannt unter dem Kürzel Flag. Erstmals ist Flag nun vollständig und stufengerecht in einem Haushaltgesetz verankert. Flag-Einheiten werden im verwaltungseigenen Bereich mit zwei Globalbudgets geführt. Im Transferbereich - das ist entscheidend wichtig - erfolgt die Kreditsprechung und -steuerung analog zu den konventionell geführten Verwaltungseinheiten.

Für jede Produktegruppe werden die Kosten und die Erlöse ausgewiesen. Neu kann das Parlament im Rahmen des Voranschlages diese Kosten und Erlöse von politisch als wichtig befundenen Produktegruppen im Sinne einer gewissen Leistungssteuerung beschliessen. Was politisch als wichtig befunden wird, liegt in der Kompetenz des Parlamentes.

Ihre Finanzkommission ergänzte und veränderte die Vorlage, wie sie aus den Beratungen im Nationalrat resultierte, in einigen Punkten, so zum Beispiel hinsichtlich der Verknüpfung zwischen Finanz- und Sachplanung, bei den Verpflichtungskrediten und bezüglich der Spezifizierung von Kreditbeschlüssen.

Politisch wesentliche Differenzen ergeben sich nach unserer Einschätzung einmal bei der Kreditgewährung im Dringlichkeitsverfahren gemäss den Artikeln 28 und 34, wo die Kommission den Anträgen des Bundesrates und damit der bisherigen Regelung folgte. Eine politisch wohl auch wesentliche Differenz resultierte bei Artikel 65 hinsichtlich der Frage, ob der Bericht zum Finanzplan bloss zur Kenntnis genommen oder aber genehmigt werden soll. Auch hier entschied sich Ihre Kommission für das Festhalten am bisherigen Recht und damit für die blosse Kenntnisnahme. Auf beide Punkte wird bei der Detailberatung einlässlich einzugehen sein.

Gesamthaft widmete sich die Finanzkommission der Vorlage an drei Sitzungstagen. Sie bearbeitete dabei unter anderem verschiedene Zusatzberichte der Verwaltung und eine beträchtliche Anzahl von Detailanträgen.

Namens der Kommission bitte ich um Eintreten und um Zustimmung zu den Anträgen der Kommission in der Detailberatung.