Pfisterer Thomas · Ständerat · 2005-06-15

Wortprotokoll

Das Anliegen besteht darin, das Sachreferendum, das sachlich und rechtlich umschriebene Referendum, auch bei Staatsverträgen zu bewahren. Ich danke der Kommission dafür, dass sie darum diesen Zusatz beantragt. Der Hintergrund ist ja eine längere Diskussion, die wir im Parlament gehabt haben und offenbar auch im Bundesrat haben - ich erinnere Sie an die letzte Herbstsession und an die Diskussion über das Abkommen über Zuwanderungsangelegenheiten mit Nigeria. Jetzt sind wir an den dort angekündigten Hausaufgaben, und ich danke dafür, dass Sie diese gemacht haben. Selbstverständlich suchen wir weiter nach sachlichen und rechtlichen Kriterien.

Ziel ist es, ein Referendum im bisherigen schweizerischen Stil zu bewahren und es nicht à la française zu ändern. Das Referendum soll nicht zu einem Machtinstrument der Behörden werden und darf nicht dazu dienen, Regierung oder Parlament zu applaudieren oder diesen Organen das Missfallen auszudrücken. Darum geht es: kein "Machtreferendum", sondern ein Sachreferendum. Das hat die Volksrechtsreform gewollt: ein Volksrecht einführen. Darum müssten wir die sachlichen Kriterien suchen, und das will die Kommission. Sie hat darum Recht, dass sie den Text des Nationalrates in Ziffer 1 ergänzen will, aber ich meine, es brauche noch eine Erläuterung dazu.

Der Text des Nationalrates ist zu eng gefasst, und auch mit der Ergänzung der Kommission ist er zumindest noch missverständlich. Es geht darum, den Begriff der Wichtigkeit im Sinne von Artikel 164 der Bundesverfassung zu definieren. Einverstanden, das ist der erste Teil Ihres Zusatzes. Aber der zweite Teil des Zusatzes ist zweifach problematisch, logisch und sachlich. Er ist logisch problematisch, weil er das im ersten Teil verwendete Wort "wichtig" ein zweites Mal aufnimmt, also "wichtig" mit "wichtig" definiert, und das bringt ja inhaltlich nicht sehr viel. Er ist sachlich problematisch, weil er das für den Bundesrat zentrale Anliegen nicht aufnimmt: Dem Bundesrat geht es darum, das Wichtigkeitskriterium bei Staatsverträgen nicht unverändert zu übernehmen, sondern nur analog.

Gemäss Ziffer 2 des Kommissionsberichtes macht der Bundesrat ja eine deutliche Ankündigung: ".... wird der Bundesrat auch zukünftig keine Unterstellung unter das fakultative Staatsvertragsreferendum vorschlagen, wenn die fraglichen Abkommen den gleichen Gegenstand beschlagen, inhaltlich gleichwertig ausgestaltet und von vergleichbarem politischen, rechtlichen und wirtschaftlichen Gewicht sind wie eine Mehrzahl von Abkommen, welche die Schweiz bereits abgeschlossen hat, ohne sie dem fakultativen Staatsvertragsreferendum zu unterstellen." Der Bundesrat will also nicht den gleichen Begriff der Wichtigkeit verwenden, wie wir ihn im innerstaatlichen Recht für Gesetze kennen. Die Stossrichtung des Bundesrates ist meines Erachtens begründet. Zwischen dem Referendum zu Gesetzen und Staatsverträgen soll Parallelismus herrschen, aber nicht Gleichheit.

Die Verhältnisse, Herr Kommissionspräsident, liegen meines Erachtens in den Aussenbeziehungen anders als landesintern. Die internen Grundsätze lassen sich nur analog anwenden. Es gibt eine Reihe von Unterschieden, zum Beispiel den, dass wir zu einem Thema landesintern in der Regel nur ein Gesetz machen, hingegen über dasselbe Thema unter Umständen viele Verträge abschliessen, zum Beispiel bei der Doppelbesteuerung. Oder es gibt den Umstand, dass ein und dasselbe Thema je nach Partnerland harmlos oder brisant erscheint. Zum Beispiel spielt es bei einem Rechtshilfeabkommen oder einem Auslieferungsabkommen eine Rolle, ob das Partnerland ein Rechtsschutzsystem hat, wie wir es in der Schweiz kennen, oder ob es die Todesstrafe vorsieht oder nicht. Oder es gibt den Umstand, dass Gesetze allenfalls nach einiger Zeit angepasst, Verträge aber mitunter auf sehr lange Zeit unverändert belassen werden müssen.

Ich verstehe die Formulierung des Bundesrates als einen Vorschlag dafür, eben nicht einfach "wichtig" mit "wichtig" zu definieren, sondern sachliche Kriterien aufzustellen. Das ist zu begrüssen. Ich bitte darum, dass man in der Gesetzgebungsarbeit diesen Weg beschreitet. Dabei ist es erneut erlaubt, darauf hinzuweisen, dass es noch andere Kriterien gibt, die man diskutieren müsste, etwa die [PAGE 639] Gesamtbetrachtung und die Neuartigkeit, wie wir das im Herbst 2004 gesagt haben.

Eine gesetzliche Präzisierung ist nötig, sonst wird die Praxis des Bundesrates möglicherweise weit geöffnet. Sie kann wiederum zu unsachlichen Referendumsentscheiden führen. Wir kennen solche Beispiele aus den Akten; man hat das nicht zufällig unterstellt, ohne dass man das genau begründen kann.

Der Bundesrat gibt uns jetzt deutlich seine Absicht zum Ausdruck. Damit stehen wir vor der Frage: Entweder regelt der Gesetzgeber diese Kriterien speziell für Staatsverträge, oder dann müssen eben der Bundesrat und die Praxis selber einen Weg suchen. Aber das kann nicht genau der Weg sein, den wir bei der Anwendung von Artikel 164 der Bundesverfassung landesintern eingeschlagen haben. Aus der Natur der Sache ist es schlicht nicht möglich und auch nicht zu verantworten, einfach die landesinternen Kriterien stur und formell durchzuziehen. Das liegt meines Erachtens auf der Hand.

Schliesslich, Herr Kommissionspräsident, eine Bemerkung zu Ziffer 2, die Sie angesprochen haben. Wollen wir wirklich eine generelle Delegationsmöglichkeit eröffnen, auch zu unkündbaren und unbefristeten Verträgen, auch zu Verträgen betreffend den Beitritt zu internationalen Organisationen? Das ist nicht nur eine theoretische Frage, ich habe hier grosse Zweifel. Ich bitte sehr darum, dass man prüft, ob nicht auch hier zwischen innerstaatlichem Recht und Staatsvertragsrecht zu differenzieren sei. Ich erlaube mir, diese Bemerkungen für die weiteren Arbeiten mitzugeben.