Villiger Kaspar · Bundesrat · 2000-06-16

Wortprotokoll

Wie ich schon bei der Beratung der Staatsrechnung 1999 angekündigt habe, nehme ich die Gelegenheit gerne wahr, um eine kleine Standortbestimmung zu machen. Gerade das Votum des Berichterstatters, von Herrn Schweiger, gibt mir Anlass, ein paar Bemerkungen zu den Spielräumen zu machen. Ich kann heute auch ein paar Bemerkungen bezüglich der Aufdatierung des Legislaturfinanzplanes auf die heutigen Umstände machen. Der Plan geht ja von Eckwerten aus, die sich noch auf Dezember 1999 beziehen.

Ich möchte das in den gesamten finanzpolitischen Zusammenhang stellen. Ich pflege immer zu sagen, dass die Finanzpolitik eigentlich ein magisches Dreieck bildet. Das ist eine gute Denkhilfe, um entscheiden zu können, was richtig und was falsch ist. Ein Eckwert sind gesunde Staatsfinanzen - mit allem, was dies beinhaltet. Ein zweiter Eckwert ist eine hohe Standortqualität unserer Wirtschaft, und der dritte ist die effiziente Erfüllung der notwendigen Staatsleistungen. Aufgrund dieses Dreiecks sehen Sie auch das ganze Spannungsfeld, in dem wir uns bewegen.

Gesunde Staatsfinanzen sind ein erster Eckwert. Eine nachhaltige Verschuldung bzw. ein zu hoher Schuldensockel verursacht nämlich drei gravierende Probleme - das dürfen wir nach wie vor nicht vergessen -: Erstens zerstört ein zu hoher Schuldensockel das Vertrauen der Wirtschaft und der Investoren, die Angst vor zu hohen künftigen Steuern haben. Das ist für einen Finanzplatz enorm wichtig. Zweitens werden finanzielle Lasten aus heutigem Konsum auf die nächste Generation verlagert, die dann keinen echten Gegenwert mehr für ihre Steuern hat. Drittens wird der politische Handlungsspielraum enorm eingeschränkt. Denken Sie nur daran, dass wir letztes Jahr trotz tiefem Zinsniveau - das wird sich durch die neuen Zinsentwicklungen schon bald wieder verändern - 3,6 Milliarden Franken nur für Zinsen ausgegeben haben. Das ist mehr, als wir für Forschung und Bildung ausgegeben haben. Sie sehen, wie viel Sinnvolleres man mit diesem Geld machen könnte!

Diesen Schuldensockel haben wir während der Rezessionsjahre in kürzester Zeit geschaffen. Diese Entwicklung darf so nicht weitergehen.

Zur Standortqualität, zum zweiten Eckwert: Wir wissen, dass in der globalisierten Wirtschaft Arbeitsplätze und Kapital sehr rasch dorthin verlagert werden können, wo bessere Bedingungen vermutet werden. Deshalb sind eine tiefe Steuerquote, ein wirtschaftsfreundliches Steuersystem und ein günstiges staatliches Preis-Leistungs-Verhältnis - unter anderen - sehr wichtige Standortfaktoren. Das ist der Grund - das haben wir im Finanzleitbild kurz angesprochen -, weshalb wir die Steuerquote und die Staatsquote zuerst stabilisieren und langfristig senken wollen. Das hat auch der Berichterstatter angedeutet.

Zu den Staatsleistungen, zum dritten Eckwert: Wir müssen uns klar darüber sein, dass ein Nachtwächterstaat für einen modernen Wirtschaftsstandort keine gute Basis mehr ist, schon gar nicht für einen Sozialstaat. Eine moderne Wirtschaft braucht hervorragende Staatsleistungen: Infrastruktur, Bildung, Rechtssicherheit, Sicherung des Wettbewerbes, soziale Stabilität, Sicherheit generell usw.

Weil wir auf der einen Seite gesunde Finanzen brauchen und uns nicht unendlich verschulden dürfen, weil wir das bei einer tiefen Steuerquote realisieren wollen und weil wir trotzdem gute Staatsleistungen brauchen, stehen für diese Staatsleistungen nicht beliebig viele Mittel zur Verfügung. Sogar wenn wir das politisch möchten und das Volk zustimmen würde, wäre das ein Eigentor, denn dann würden wir die wirtschaftliche Basis der Steuererträge zerstören. Im Klartext bedeutet das, dass der Staat eben letztlich nur die notwendigen Staatsaufgaben wahrnehmen soll und jene Aufgaben, die er wahrnimmt, möglichst effizient wahrnehmen muss, damit wir aus jedem Steuerfranken ein Maximum an Performance erzielen.

Nun, das ist gelungen; mit einiger politischer Arbeit, an der Sie alle intensiv beteiligt waren - Haushaltziel, Stabilisierungsprogramm -, mit Verzichten, Disziplin und Dämpfung der Wachstumsraten in den einzelnen Ausgabengebieten. Dank alledem und - etwa zur Hälfte - dank dem Wirtschaftswachstum ist es gelungen, den Haushalt einigermassen in den Griff zu bekommen. Aber ich habe jetzt plötzlich den Eindruck, dass man die Trendwende überschätzt, dass viele glauben, wir hätten schon grosse Überschüsse zu verteilen.

Was zeigen nun die Finanzpläne? Herr Schweiger hat den Legislaturplan zutreffend geschildert. Der Legislaturplan basiert, wie gesagt, auf dem Stand von Dezember 1999 und auf Annahmen zur Wirtschaftsentwicklung, die damals einigermassen plausibel waren. Er sieht ein Ausgabenwachstum von 3,4 Prozent vor, das ziemlich genau der Zunahme des Bruttoinlandproduktes entspricht. Das führt zu einer konstanten Staatsquote. An sich ist das ein Ergebnis, das mich nicht befriedigt. Aber - Herr Schweiger hat es gesagt, ich erwähne es nur wegen der Interpretation noch einmal - eingeschlossen sind die anderthalb Mehrwertsteuer-Prozentpunkte an die AHV/IV ab 2003.

Wir alle wissen, dass die demographische Entwicklung zu zunehmenden Lasten führen wird, die entweder finanziert oder weggespart werden müssen. Wir haben das in der 11. AHV-Revision eingebaut. Wenn wir diesen Sonderfaktor - der ja eigentlich zur Fiskalquote gehören würde und nicht direkt zur Steuerquote, die nur die Bundesausgaben betrifft - wegnehmen, kommen wir für den übrigen Bundesbereich auf ein Wachstum von 2,1 Prozent per annum. Wenn Sie hier die Kantonsanteile, die ja fiktiv sind - wenn wir mehr einnehmen, müssen wir auch mehr ausgeben -, noch wegnehmen, sind wir bei 1,9 Prozent; die eigentliche Ausgabenentwicklung entspricht also der Grössenordnung der Teuerung oder liegt etwas darunter. Das ist kein allzu schlechtes Resultat.

[PAGE 381] Das Ergebnis ist verfassungskonform, das ist erfreulich. Die 1,7 Milliarden Franken Überschuss 2003 sind auch erfreulich, nur figurieren sie nicht mehr in der Aufdatierung. Es gibt einiges, das in dieser Planung nicht enthalten ist, weil es damals noch nicht bekannt war. Nicht enthalten sind z. B. die Expo.02, Lohnmassnahmen - wir werden bei der jetzigen Teuerung und Lohnentwicklung nicht ganz ohne Lohnmassnahmen durchkommen -, Steuerausfälle, also Familienbesteuerung und Umsatzabgaben, und der berühmte Orkan Lothar.

Zugleich haben sich in der Zwischenzeit natürlich die Eckwerte verändert. Wir rechnen heute mit mehr Wachstum, aber auch mit etwas höheren Zinsen. Wir haben diese neuen Ausgaben, wir haben die neuen Wachstumsaussichten, die etwas besser sind, wir erwarten aber auch erheblich mehr Einnahmen bei der direkten Bundessteuer; bei der Mehrwertsteuer erwarten wir etwas weniger, aber durchaus im Rahmen, also nicht sehr viel weniger.

Sie müssen sich bewusst sein, dass die Legislaturplanung an sich den Legislaturfinanzplan noch nicht sehr stark beeinflusst, weil sich sehr vieles, was man in der Legislaturplanung "sät", erst längerfristig auswirkt. Der Legislaturfinanzplan ist die "Quittung für gehabte Freuden". Das Neue - je nachdem, wie man es politisch ausgestaltet - kann in vier, fünf Jahren zu sehr viel höheren Ausgaben führen, als es der Legislaturfinanzplan jetzt erwarten lässt.

Noch bevor wir die Aufdatierung machten, sind wir zum Schluss gekommen, dass wir durch die besseren Steuereingänge einen zusätzlichen Verteilungsspielraum in der Grössenordnung von 1 bis 1,5 Milliarden Franken haben, der in der Legislaturplanung noch nicht figuriert. Deshalb haben wir unser Steuerentlastungspaket über 1,4 Milliarden Franken diesem Spielraum angepasst.

Wir haben erste Schätzungen auf der Basis der Departementseingaben für das Budget 2001 und für den Finanzplan 2001-2004 vorgenommen. Hierin enthalten sind die Kosten für das bundesrätliche Steuerpaket, die Aufwendungen zur Bewältigung der vom Orkan Lothar verursachten Waldschäden, die Gelder für die Expo.02 und auch die höheren Steuereinnahmen. Hier zeigt sich - wenn ich kurz die neueren Daten interpretieren darf -, dass der Finanzplan unter dieser Voraussetzung und trotz dieser Sonderfaktoren nach wie vor mit der Verfassung vereinbar sein wird. Dies allerdings nur, wenn Sie nicht noch Lasten von der AHV zum Bund verlagern, denn dann wird das Jahr 2001 schon wieder schwierig werden. Ich hoffe, dass Sie das nicht tun werden. Das Ausgabenwachstum liegt mit 4,5 Prozent nun leider plötzlich über dem BIP-Wachstum. Das ist für mich nicht akzeptabel; wir werden alles daransetzen, das zu drücken, was aber schwierig sein wird.

In diesen vier Jahren, die ein Jahr weiter gehen, sind trotz der hervorragenden Wirtschaftslage keine nennenswerten Überschüsse sichtbar. Weil wir in einer guten Wirtschaftslage sind, ist das ein Indiz dafür, dass die strukturellen Defizite trotz Stabilisierungsprogramm noch nicht verschwunden sind; das, was jetzt passiert, ist also konjunktureller Natur. Es zeichnen sich folglich keine Spielräume ab, die signifikant über die Angaben in der Legislaturplanung und über das bundesrätliche Steuerpaket hinausgehen würden. Es gibt also keine signifikanten Spielräume für weitere Steuerausfälle oder weiteren Schuldenabbau.

Herr Schweiger hat ein interessantes Problem aufgeworfen: Er hat gesagt, wenn die Wirtschaft jetzt noch stärker wachse, dann gebe es ja vielleicht zusätzlichen Handlungsspielraum. Wie ist das zu betrachten? Wir sind bei den neueren Schätzungen der Meinung, dass wir beim Wachstum für das laufende Jahr und für das nächste Jahr mit einer relativ starken Zunahme rechnen können. Dieses über dem so genannten Potenzial befindliche Wachstum ist deshalb möglich, weil wir noch eine Output-Lücke haben. Das heisst also, dass die Kapazitäten noch nicht alle ganz ausgelastet sind. Wir haben einen Spielraum, der inflationsfrei in Wachstum generiert werden könnte. Dieser Spielraum ist hier eingerechnet, er beläuft sich vielleicht noch nicht auf 3 Prozent, aber auf etwas mehr, als wir bisher dachten. Wir sind aber der Meinung, dass ungefähr ab 2002, 2003, 2004 das Wachstum zurückgehen dürfte und vielleicht auch müsste, wir rechnen mit einem Potenzial von nur 1,5 Prozent. Warum? Im Bereich des Bevölkerungswachstums und der Beschäftigungsquote haben wir praktisch keine Reserve mehr. Die Schweiz hält den Weltrekord in der Beschäftigungsquote, da gibt es keine Reserven mehr. Ein Land, das eine viel tiefere Beschäftigungsquote hat, hat ein höheres Wachstumspotenzial, wenn es diese Beschäftigungsreserven durch Restrukturierungen mobilisiert. Wir haben hier kaum Reserven: Wir haben kein Bevölkerungswachstum und aus politischen Gründen kaum mehr Zuwanderung. Das heisst, dass hier also - nach unseren Schätzungen - noch maximal 0,3 Prozent drinliegen. Bei der Produktivitätszunahme bewegen wir uns bei 1,2 oder 1,3 Prozent. Das ist sehr viel mehr als in den letzten 15 Jahren und schon ehrgeizig. Wir werden dort also gewisse Grenzen haben. 1 Prozent zusätzliches Wachstum würde uns ungefähr 500 Millionen Franken bringen. So, wie nun der Finanzplan neu aussieht, werden diese 500 Millionen Franken auch keine Quantensprünge auslösen, mit denen man Steuersenkungen finanzieren könnte, wie sie nun überall in der Luft liegen.

Ich habe im Übrigen den Eindruck, dass der Bund im Moment in einen "Zangenangriff" genommen wird. Von der Ausgabenseite her drohen die Dämme zu bersten; ich denke an die 60 Richtlinienmotionen, die nicht alle Kosten verursachen, aber zum Teil doch einige. Wir haben über die letzten Jahre 1800 parlamentarische Vorstösse analysiert, von denen nur gerade 15 Einsparungen bringen; das ist halt so. Auch Organisationen, Verbände usw. wittern bei den Ausgaben alle Morgenluft.

Aber auch bei den Einnahmen ist ein eigentlicher Wettlauf der Ideen für Steuersenkungen entbrannt. Diese werden meist dreifach begründet:

Ein erstes Argument lautet, man habe dann mehr Wachstum, deshalb gingen die Steuererträge nicht zurück. Das ist ökonomisch nicht schlüssig. Ich habe viele neuere Untersuchungen studiert, und es ist interessant, dass das Wachstum nicht direkt mit der Steuerbelastung korreliert. Sonst würden z. B. Dänemark oder Holland kein rascheres Wachstum haben als die Schweiz. Tendenziell ist es zwar schon so, aber bei einer moderaten Steuerbelastung können wir bei einem weiteren Abbau der Steuern nicht mit zusätzlichem Wachstum rechnen. Wir haben andere Wachstumsgrenzen; davon bin ich überzeugt. Wenn Sie ein verrückt hohes Steuerniveau haben, können Sie dagegen mit Steuersenkungen Wachstum generieren.

Das zweite Argument ist immer die Meinung, unser Steuerniveau sei überhöht. Das stimmt einfach nicht. Wir sind zwar nicht mehr überall die Besten; zum Teil sind wir im Mittelfeld. Aber wir sind immer noch bei den Besten und keineswegs eine "Steuerhölle".

Das dritte Argument lautet, man müsse halt jetzt, wo die Begehrlichkeiten wieder kämen, mit einer Politik der leeren Kassen "die da in Bern" daran hindern, das Geld nun wieder aus vollen Händen zum Fenster hinauszuwerfen. Das ist für mich die Bankrotterklärung der Politik. Wenn wir nämlich auf Vorrat Steuern senken, um zu verhindern, dass Geld ausgegeben wird - das meiste sind ja gebundene Ausgaben -, werden wir nichts anderes tun, als die konjunkturellen Überschüsse in strukturelle Defizite umzuwandeln. Das wird sich bei der nächsten Rezession bitter rächen. Deshalb muss ich Sie eindringlich bitten, auch hier Mass walten zu lassen; alles andere ist eine verantwortungslose Politik.

Wir haben vor wenigen Tagen über das Finanzleitbild gesprochen. Nun meine ich, dass wir uns konkret fünf mittelfristige politische Ziele setzen sollten:

1. Die Rechnung des Bundes muss über einen Konjunkturzyklus ausgeglichen sein.

2. Wir dürfen weder ein Ausgabenwachstum noch Steuersenkungen beschliessen, die zu neuen strukturellen Defiziten führen.

3. Wir müssen die tiefe Steuerquote beibehalten oder die Situation noch verbessern, d. h., wir sollten versuchen, die Bundesausgaben - Sozialausgaben ausgeklammert - real [PAGE 382] möglichst zu plafonieren. Hier deckt sich meine Meinung mit jener von Herrn Schweiger: Die Steuerquote sollte möglichst unter dem Wachstum des BIP liegen. Das wird enorm schwierig sein, aber wir müssen uns dieses Ziel setzen.

4. Steuerliche Reformen dürfen wir nur dort vornehmen, wo es aus Gründen der Gerechtigkeit oder von der Standortqualität her nötig und nicht einfach nur wünschenswert ist.

5. Die Schulden des Bundes sind nach Möglichkeit abzubauen, damit wir wieder einen Handlungsspielraum haben. Denn trotz "new economy": Die nächste Rezession kommt bestimmt!

Es gibt nämlich auch dort schon Risiken; eines davon ist latent der Schweizerfranken, ein weiteres das Platzen der "Bubble" in den USA, das auf die Weltwirtschaft ausstrahlen könnte. Ich bin optimistisch, erinnere Sie aber daran, dass wir das grösste Wachstum Ende der Achtziger-, Anfang der Neunzigerjahre hatten, ein Jahr vor Beginn einer siebenjährigen Rezession. Alle glaubten damals, jetzt schiesse es wieder davon. Lassen wir uns also nicht zu einer Euphorie verleiten!

Ein erstes Legislaturziel ist die ausgeglichene Rechnung des Bundes über einen Konjunkturzyklus. Das wollen wir mit der Schuldenbremse erreichen. Das ist ein Instrument, das die konjunkturpolitisch zu starre Regelung des Haushaltziels in der Verfassung ablösen soll. Es soll Bundesrat und Parlament klare Handlungsanweisungen geben, damit dieser Ausgleich geschaffen wird. Ein Ausgleich über eine Konjunkturperiode bedeutet eben, dass man in guten Zeiten ein Reservepolster schafft, damit man in einer schlechten Lage wieder ein Defizit verkraften kann.

Das Schicksal jeder Finanzpolitik entscheidet sich aber bei den Ausgaben. Es ist natürlich angenehmer, von Steuersenkungen zu reden, aber die verbissenen Widerstände gegen die Ausgabendisziplin müssen wir überwinden. Ich bin der Meinung, dass Sparpakete in Milliardenhöhe, die wir bräuchten, wenn wir wirklich Steuererleichterungen machen wollten, nur in ausserordentlich schwierigen Zeiten und nur von Zeit zu Zeit mehrheitsfähig und durchsetzbar sind. Das haben wir jetzt hinter uns, das ist so im nächsten und übernächsten Jahr nicht schon wieder möglich. Deshalb ist es viel leichter, statt wieder Milliarden von Franken wegzusparen, Neuausgaben zu verhindern; das muss unser Schwergewicht, unser Schwerpunkt, sein. Wir sollten vermehrt den Mut haben, Nein zu sagen, und das fängt halt vielleicht auch schon bei der Legislaturplanung an.

Weil Steuerausfälle trotz Hochkonjunktur nur begrenzt tragbar sind, müssen wir uns auf zwingende Anliegen beschränken. Das sind jetzt die Familienbesteuerung und der Umsatzstempel. Nun hat Herr Schweiger gesagt, im Bereich der Unternehmenssteuern sei vielleicht auch noch das eine oder andere Problem ungelöst. Dazu möchte ich spontan Folgendes sagen:

Mit der Unternehmenssteuerreform von 1997 haben wir für die Unternehmen 400 Millionen Franken Entlastungen erbracht. Das hat die Standortqualität verbessert, deshalb war das wichtig. Wir haben die Exportindustrie mit der Mehrwertsteuer um mehr als 2 Milliarden Franken entlastet, das war wichtig und nötig und zahlt sich jetzt sicher auch aus. Man kann nicht sagen, man hätte für die Unternehmensbesteuerung nichts getan.

Ich bin mir bewusst, dass man noch über Doppelbelastung, über Verlustrückträge, über Verlustverrechnung im Konzern reden kann; alle diese Dinge kann man natürlich anschauen. Ich habe deshalb zwei Massnahmen eingeleitet:

1. Sie konnten es der Presse entnehmen: Eine Arbeitsgruppe unter Professor Oberson wird die Frage der Unternehmensbesteuerung bis ungefähr in einem Jahr vertieft prüfen. Daraus wird sich zeigen, ob es Handlungsbedarf gibt, es könnte durchaus sein. Es ist ja auch so, dass sich die Rahmenbedingungen ständig verändern, das heisst, wir müssen ständig wieder überprüfen, ob wir noch à jour sind.

2. Ich habe der Steuerverwaltung den Auftrag gegeben, einmal ganz konkret unsere steuerlichen Rahmenbedingungen mit denen unserer Konkurrenten - sozusagen Land um Land - zu vergleichen, denn die pauschalen schönen Ziffern über Staats- und Steuerquoten sind eines, aber die Details bezüglich der Holdingbesteuerung, der Sitzgesellschaften usw. sind das andere. Gestützt auf diese beiden Grundlagen werden wir dann schauen, ob es Handlungsbedarf gibt. Sollte es sich zeigen, dass wir strukturelle Überschüsse hätten, dann könnte man durchaus auch wieder über Ausfälle reden. Aber ich müsste mich dagegen wehren, einfach auf Vorrat steuerliche Entlastungen zu beschliessen.

Damit komme ich zur Richtlinienmotion 00.3203. Weil unsere Schätzungen zeigen, dass ein nennenswerter Schuldenabbau aus normalen Überschüssen nicht zu erwarten ist, ist die Frage schwer zu beantworten, wie wir denn eigentlich die Schulden abbauen wollen, wenn wir keine laufenden Gewinne dazu verwenden können. Wir meinen, dass mit zwei Massnahmen trotzdem eine qualitative Verbesserung der Schuldensituation möglich ist:

1. Wenn es mit der Schuldenbremse gelänge, den Bundeshaushalt über die Konjunkturzyklen ausgeglichen zu gestalten - das ist übrigens in den letzten Jahren nicht gelungen, auch weiter zurück nicht, das ist also schon sehr ehrgeizig, auch wenn es eigentlich bescheiden tönt -, dann liessen sich damit die Schulden nominell stabilisieren und plafonieren. Das würde bedeuten, dass der Schuldenstand im Verhältnis zum BIP, das ja wächst, kleiner würde; das heisst, die Schuldenquote würde sinken, und das wäre schon ein gutes Ergebnis.

2. Wir müssen die ausserordentlichen und einmaligen Erträge aus der Versteigerung von Funklizenzen und allfälligen Verkäufen von Swisscom-Aktien - ich bin froh, dass Herr Schweiger das erwähnt hat - unbedingt ausschliesslich für die Schuldentilgung verwenden. Ich meine, dass wir dieses Prinzip eisern durchziehen müssen.

Was in der Presse stand - wir müssten die Swisscom verkaufen, um etwas anderes zu machen -, stellt die Sache in einen falschen Zusammenhang. Denn die Post müssen wir mit den Pensionskassengeldern - die erwähnten 3,5 bis 4 Milliarden Franken - ausstatten, was immer wir damit machen; das wissen wir schon längst. So gesehen hat das keinen direkten Zusammenhang. Wir können es natürlich leichter finanzieren, wenn wir auf der anderen Seite liquide Mittel bekommen, aber wir müssen diesen Grundsatz eisern durchziehen. Ein anderes Schuldenabbaukonzept kann der Bundesrat zurzeit nicht erfinden, es sei denn, Sie würden uns Sparmöglichkeiten in Milliardenhöhe eröffnen. Da höre ich sehr viel Allgemeines, aber wenig Konkretes.

Wir sind aber gerne bereit, Ihre Motion entgegenzunehmen. Das gibt uns Gelegenheit, diese Philosophie, die meines Erachtens recht logisch und ordentlich ist, einmal im Detail darzulegen und vielleicht etwas besser mit Zahlen abzustützen.

In diesem Sinne sind wir bereit, die Motion 00.3203 entgegenzunehmen.