Briner Peter · Ständerat · 2005-09-26

Wortprotokoll

Der Bundesrat unterbreitet dem Parlament mit dieser Vorlage den Bericht über das Verhältnis zur Uno und zu den internationalen Organisationen mit Sitz in der Schweiz. Auf Ersuchen des Parlamentes konzentriert sich der Bundesrat auf drei Hauptthemen:

Als Erstes wird der Stand der Umsetzung der Uno-Reformen, insbesondere in den Bereichen Frieden und Sicherheit, dargelegt. Vor dem Hintergrund der Strategie des kollektiven Handelns umfassen diese ehrgeizigen Reformvorschläge unter anderem die Einrichtung eines Menschenrechtsrates, der an die Stelle der jetzigen Menschenrechtskommission in Genf treten würde. Die Schweiz unterstützt diesen Vorschlag aktiv.

Zweitens informiert dieser Bericht über die Vorbereitungen des hochrangigen Treffens zu Beginn der 60. Tagung der Uno-Generalversammlung. An diesem Treffen sollen die Mitgliedstaaten fünf Jahre nach der Verabschiedung der Millenniumserklärung im Herbst 2000 den Stand der Umsetzung der Millenniums-Entwicklungsziele prüfen und im Rahmen einer Erklärung der Staats- und Regierungschefs einen Plan zur Konkretisierung der Uno-Reformen und zur fristgerechten Umsetzung der Millenniums-Entwicklungsziele bis 2015 verabschieden.

Der Bundesrat legt drittens die wichtigsten Fragen und Herausforderungen für die internationalen Organisationen in der Schweiz und die Gaststaatpolitik unseres Landes dar. Die Schweiz wird sich insbesondere aktiv dafür einsetzen, dass die Reformen nicht zulasten der Rolle Genfs als Sitz von internationalen Organisationen gehen.

Schliesslich präsentiert der Bundesrat zum Abschluss des Berichtes seine Prioritäten für die Vorbereitung und Durchführung der 60. Tagung der Uno-Generalversammlung, die den Interessen unseres Landes und unseren aussenpolitischen Zielen dienen sollen.

Die Uno und ihre Mitgliedstaaten durchlaufen dieses Jahr einen wichtigen und komplexen Reformprozess, der dazu führen soll, die Uno als ein effizientes Instrument im Dienste der internationalen Gemeinschaft zu stärken. Die Debatte über diesen Prozess wurde durch die Verschärfung der Terrorismusgefahr, die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und die diplomatische Krise vor der militärischen Intervention in Irak neu ausgelöst. Der Uno-Generalsekretär beauftragte demzufolge im Herbst 2004 eine Gruppe internationaler Persönlichkeiten mit der Analyse der neuen Herausforderungen auf dem Gebiet des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit sowie mit der Formulierung von Vorschlägen im Hinblick auf die Stärkung des multilateralen Handelns. Der aktuelle Reformprozess umfasst die Fortsetzung der institutionellen Reformen der Organisation und die Suche nach einem Konsens unter den Mitgliedstaaten über die Gültigkeit des auf der Uno-Charta gründenden Systems der kollektiven Sicherheit vor dem Hintergrund eines neuen und breiter gefassten Sicherheitsbegriffes. Ferner umfasst er [PAGE 731] ebenfalls die Überprüfung der Umsetzung der Millenniums-Entwicklungsziele durch die Mitgliedstaaten fünf Jahre nach der Verabschiedung der Millenniumserklärung im Herbst 2000.

Dieser Reformprozess bedingt eine Einigung zwischen den Mitgliedstaaten über den Sinn und Zweck ihrer Zusammenarbeit und die allgemeinen Rahmenbedingungen der internationalen Beziehungen, über die exakte Rolle der Uno, über die notwendigen Verbesserungen dieses Instrumentes in Bezug auf seine Funktionsweise und seine Effektivität vor Ort und schliesslich über die erforderlichen Anpassungen der Strukturen durch die Reform der bestehenden oder die Schaffung neuer Organe.

In Bezug auf das Sicherheitskonzept, welches breiter gefasst und stärker auf Konsens ausgerichtet werden soll, wird ein Zusammenhang zwischen den Sicherheitsfragen im klassischen Sinne und den Millenniums-Entwicklungszielen hergestellt. Der Begriff der menschlichen Sicherheit, der von der Schweiz seit vielen Jahren befürwortet wird, ist Teil dieser Sicherheitsfrage. Von Bedeutung für die Schweiz ist die Feststellung des Generalsekretärs, dass die Regelungen des Völkerrechtes über die Anwendung von Waffengewalt zur Selbstverteidigung im Sinne von Artikel 51 der Uno-Charta weder geändert noch neu ausgelegt werden müssen. Diese Feststellung gründet auf den Arbeiten einer Expertengruppe, die im März 2004 auf Initiative der Schweiz in Genf tagte.

Für die Schweiz ist ebenfalls von grundlegender Bedeutung, dass der Reform der Institutionen und Instrumente der Uno zum Schutz der Menschenrechte grosse Beachtung geschenkt wird. Die Schweiz hat vorgeschlagen, die jetzige Menschenrechtskommission durch einen ständigen Menschenrechtsrat zu ersetzen, dessen institutionelle Stellung gegenüber der aktuellen Kommission gestärkt würde. Mit der Aufnahme dieses Vorschlages in den Reformbericht hat der Uno-Generalsekretär somit die Grundlage für eine echte Reform geschaffen, die darauf abzielt, die Legitimität, das Gewicht der Uno im Bereich der Menschenrechte zu stärken.

Des Weiteren unterstützt die Schweiz die Empfehlung zur Schaffung einer Kommission für Friedenskonsolidierung.

Die grösste Aufmerksamkeit bei allen institutionellen Reformen gebührt aber der Erweiterung des Sicherheitsrates. Die Schweiz unterstützt diese Erweiterung im Hinblick auf eine bessere Repräsentation der heutigen geopolitischen Verhältnisse und eine grössere Legitimation. Die Schweiz wünscht damit, dass diese Erweiterung zu einer angemessenen Vertretung der Entwicklungsländer, zur Berücksichtigung der Beiträge der Mitgliedstaaten zur Tätigkeit der Uno und zu keiner Erweiterung des Sicherheitsrates zum einseitigen Vorteil von Grossstaaten und zum Nachteil der übrigen Länder führen soll.

Die Schweiz ist mit den zwei von der hochrangigen Gruppe vorgeschlagenen Optionen indessen nicht gänzlich zufrieden. In ihren Augen vermindern diese beiden Modelle die Chance für Länder, die Substanzielles zu den Anstrengungen der Uno beitragen, im Sicherheitsrat Einsitz zu nehmen. Der Bundesrat hofft gleichwohl, dass eine ausgewogene Lösung gefunden wird, welche auf einem möglichst breiten Konsens basiert.

Eine alleinige Erweiterung des Sicherheitsrates ist aber nicht genügend. Zusätzlich muss eine erhöhte Transparenz erreicht und müssen die Arbeitsmethoden weiterentwickelt werden. Die Schweiz unterstützt den Vorschlag der hochrangigen Gruppe, die neuen Regelungen zur Verbesserung der Transparenz sowie der Mitwirkungsmöglichkeiten aller Staaten zu institutionalisieren und in die Geschäftsordnung des Sicherheitsrates aufzunehmen.

Die Schweiz ist ebenfalls der Ansicht, dass eine Revitalisierung der Generalversammlung, welche ihrer universellen Zusammensetzung wegen eine besondere Legitimität geniesst, wünschenswert ist. Um die von der Charta übertragenen Aufträge vollständig und effizient wahrnehmen zu können, sind insbesondere die Organisation der Arbeit und die Auswahl der zu behandelnden Themen zu verbessern.

Einen weiteren Uno-Vorschlag stellt der Ausbau der Beziehungen zu den Parlamenten, der Zivilgesellschaft und dem Privatsektor dar. Kollege Peter Bieri äusserte sich am 21. Oktober 2004 als Präsident der Schweizer Delegation bei der Interparlamentarischen Union (IPU) vor der Generalversammlung der Vereinten Nationen in New York positiv zur verstärkten Rolle der nationalen Parlamente im Kreise der Uno.

Ferner riefen 108 Schweizer Parlamentarierinnen und Parlamentarier in einem offenen Brief an Generalsekretär Kofi Annan zur Schaffung einer parlamentarischen Versammlung bei der Uno auf. Die Schaffung einer solchen parlamentarischen Institution im Rahmen der Vereinten Nationen würde zwar die Bürgernähe und den demokratischen Charakter verstärken, sie würde sich aber aus prozedurtechnischen Gründen - eine Änderung der Uno-Charta bedarf einer Zweidrittelmehrheit aller Mitgliedstaaten sowie der Zustimmung der fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates - als sehr schwer realisierbar herausstellen. Aus diesem Grund werden weitere Möglichkeiten wie z. B. die Verstärkung der Rolle der IPU oder einer angemessenen Organisation in der Uno ebenfalls geprüft.

Während die Schweiz, d. h. der Bundesrat, eine erhöhte Teilnahme der Organisationen der Zivilgesellschaft und des Privatsektors bei den Arbeiten der Uno unterstützt, lehnt eine Mehrheit der Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen eine grössere Öffnung der Organisation zur Zivilgesellschaft ab.

Im Zusammenhang mit den Beiträgen der Schweiz blieb das Engagement unseres Landes im Rahmen der Uno-Friedensoperationen im Personalbereich unverändert. Rund 40 Militärbeobachter und Zivilpolizisten sind weltweit im Einsatz. Als Uno-Mitglied leistete die Schweiz ausserdem ihren Pflichtbeitrag an die Friedensoperationen. Gemäss dem neuen Verteilschlüssel zwischen den Uno-Mitgliedstaaten beläuft sich der Pflichtbeitrag für den Zeitraum 2004 und 2005 auf 1,197 Prozent des ordentlichen Budgets der Organisation. Dies entspricht einem Rückgang gegenüber 2003, als sich der Pflichtbeitrag auf 1,274 Prozent belief. Angesichts der Zunahme der Zahl der Uno-Friedensoperationen und der daran beteiligten Personen im Jahr 2004 nahm der Finanzbeitrag der Schweiz zum Budget der Friedensoperationen 2004 dennoch beträchtlich zu. Die Beitragszahlungen unseres Landes für diese Operationen betrugen 2004 ungefähr 54 Millionen Franken. Der Bundesrat musste demzufolge dem Parlament einen Nachtragskredit von 5,358 Millionen Franken unterbreiten.

Die Zahl der Friedensoperationen beeinflusst die Höhe des Pflichtbeitrages zum Budget der Friedensoperationen. Ein zusätzliches Problem ergibt sich aus der unregelmässigen Rechnungsstellung vonseiten der Uno, die innerhalb eines Dreijahreszyklus zu unterschiedlich hohen Beträgen im Budget führt. Der Beitrag von knapp 75 Millionen Franken, der im Voranschlag 2005 für die Zahlung der obligatorischen Beiträge der Schweiz an die Vereinten Nationen vorgesehen ist, wird es uns nicht erlauben, alle Beträge zu bezahlen, die 2005 von der Uno für Friedensoperationen in Rechnung gestellt werden. Deshalb musste der im Finanzplan 2006 vorgesehene Betrag angepasst werden.

Die Schweiz spielt als Depositarstaat der Genfer Abkommen im Rahmen der Uno eine wichtige Rolle. Der Internationale Gerichtshof unterbreitete am 9. Juni 2004 auf Ersuchen der Uno-Generalversammlung ein Gutachten über die Rechtsfolgen, die sich aus der Errichtung der Sperranlage in besetzten palästinensischen Gebieten ergeben. Er stellte fest, dass der Bau der Sperranlage durch Israel sowie die damit verbundenen Vorkehrungen gegen das internationale Recht verstossen. Überdies befand der Gerichtshof, dass das 4. Genfer Abkommen sowie die relevanten internationalen Menschenrechtsinstrumente im besetzten palästinensischen Gebiet anwendbar sind. Er hielt fest, dass Israel und Palästina verpflichtet seien, die Regeln des Völkerrechtes einzuhalten.

Die Uno lud die Schweiz in ihrer Eigenschaft als Depositarstaat ein, Konsultationen abzuhalten und der [PAGE 732] Generalversammlung über diese Angelegenheit Bericht zu erstatten, namentlich auch über die Möglichkeit, eine Konferenz der hohen Vertragsparteien des 4. Genfer Abkommens einzuberufen. Die Schweiz hat die Resolution unterstützt und das Mandat akzeptiert, das ihr in ihrer Funktion als Depositarstaat des 4. Genfer Abkommens übertragen wurde.

Nun zu den Millenniums-Entwicklungszielen und ihrer Umsetzung: Der Bundesrat unterbreitet mit dieser Vorlage auch den Bericht über den heutigen Stellenwert der aus der Millenniumsdeklaration abgeleiteten Millenniums-Entwicklungsziele und ihre Umsetzung in der internationalen Zusammenarbeit. Ebenfalls erwähnt werden die Vorbereitungen im Hinblick auf den M+5-Gipfel der Uno und den Beitrag der Schweiz zur Umsetzung der Millenniums-Entwicklungsziele. Die Millenniums-Entwicklungsziele, acht quantifizierte und zeitlich befristete Ziele, stellen den weltweit massgeblichen Referenzrahmen der internationalen Entwicklungszusammenarbeit dar. Vorrangiges Ziel ist die Reduktion der Armut in ihren unterschiedlichsten Erscheinungsformen, unter anderem mit Hilfe des wirtschaftlichen Wachstums. Die Steigerung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit muss mit einer nachhaltigen Entwicklung einhergehen, in welcher die ökologische Verantwortung und die gesellschaftliche Solidarität eine bedeutende Rolle spielen.

Die Erreichung der Millenniums-Entwicklungsziele setzt ein koordiniertes und umfassendes Vorgehen auf verschiedenen Ebenen voraus. Der einzelne Staat und seine Regierung sind jedoch für die Entwicklung und die Wohlfahrt ihrer Bevölkerung verantwortlich. Die Entwicklungshilfe dient als Unterstützung und wird subsidiär eingesetzt.

Die Bekämpfung der Armut hat seit den Neunzigerjahren Fortschritte erzielt. Die Zahl der Menschen, die in chronischer Armut leben müssen, konnte um rund 130 Millionen gesenkt werden. Die Kindersterblichkeitsrate ist leicht gesunken, und die Lebenserwartung hat sich leicht erhöht. Dies sind allerdings Durchschnittszahlen. Es bestehen jedoch weiterhin grosse Unterschiede zwischen den Kontinenten. Sollte sich dieser aktuelle Trend bis 2015 fortsetzen, wird die Welt die Millenniums-Entwicklungsziele insgesamt nicht erreichen. Gewisse gute Erfolge in Indien und China geben jedoch zu einer gewissen Hoffnung Anlass.

Die Schweiz legt besonders Wert auf wirtschaftliche Reformen, Menschenrechte und gute Regierungsführung. Mit der multilateralen Entwicklungszusammenarbeit trägt sie zur Umsetzung der Millenniums-Entwicklungsziele bei. Sie leistet in diesem Zusammenhang massgebliche Beiträge zur Entschuldung der ärmsten Länder und verfolgt im Rahmen der "Heavily Indebted Poor Countries Initiative" eine fortschrittliche Entschuldungspolitik. Die Schweiz hat die Entwicklung einer Architektur von Umweltabkommen massgeblich mitgestaltet und schenkt im nationalen Kontext den Prinzipien der Nachhaltigkeit grosse Aufmerksamkeit.

Im Hinblick auf den M+5-Gipfel stehen für die Schweiz vier Handlungsfelder im Mittelpunkt. Zum Beispiel setzt sich die Schweiz für die Kohärenz zwischen der nationalen und der internationalen Entwicklungshilfe ein. Weiter richtet sie ihr Augenmerk auf die Finanzierung der Entwicklung. Die öffentliche Entwicklungshilfe - "Official Development Assistance", abgekürzt ODA - machte im Jahr 2003 0,39 Prozent des Bruttonationaleinkommens der Schweiz aus.

In Übereinstimmung mit einer grossen Anzahl von Mitgliedstaaten des Ausschusses für Entwicklungshilfe der OECD hat der Bundesrat am 18. Mai 2005 entschieden, den ODA-Berechnungsmodus anzupassen und den Beitrag der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit vollständig und präziser weiterzugeben. Die angestrebte Erhöhung der ODA stösst an haushaltpolitische Grenzen. Ins Auge gefasste alternative Finanzierungsmechanismen wie zum Beispiel die globale Besteuerung von Finanztransaktionen oder des Flugbenzins sowie eine globale "International Finance Facility" lehnt die Schweiz jedoch ab.

Zu den internationalen Organisationen in der Schweiz und zu unserer Gaststaatpolitik: Ziel des Bundesrates ist es, dass die Schweiz als Gastland eine qualitativ hochstehende Plattform anbietet. Die Schweiz wird sich auch weiterhin aktiv für den Standort Genf engagieren müssen, um attraktive Rahmenbedingungen für internationale Organisationen gewährleisten zu können. Die Umsetzung der Reformvorschläge in den Bereichen der Menschenrechte sowie der Gesundheit muss deshalb aufmerksam verfolgt werden, damit es nicht zu einer Verlegung der Tätigkeiten von Genf nach New York kommt.

In dem für die Schweiz wichtigen Umweltbereich konnte unser Land bereits Erfolge erzielen. Anlässlich der ersten Konferenz der Vertragsstaaten der Rotterdamer Konvention (PIC) und der Stockholmer Konvention (POP) wurde beschlossen, das Sekretariat der PIC-Konvention in Genf und Rom anzusiedeln, dasjenige der POP-Konvention hingegen ausschliesslich in Genf. Abschliessend kann man sagen, dass die Schweiz weiterhin Synergien zwischen den verschiedenen in Genf angesiedelten Institutionen fördern und das Genfer Umweltnetzwerk weiter verstärken muss.

Aufgrund der Anschläge auf die Uno in Bagdad im August 2003 und der terroristischen Angriffe in der westlichen Welt ist das Vorliegen eines angemessenen Sicherheitsdispositives zu einem entscheidenden Standortfaktor im Rahmen der Sitzstaatpolitik geworden. Das Völkerrecht verpflichtet die Schweiz, den Schutz der auf ihrem Territorium niedergelassenen internationalen Organisationen zu gewährleisten. Gemäss der internationalen Praxis ist der Gaststaat verpflichtet, die notwendigen Massnahmen zum Aussenschutz des Perimeters zu treffen. Die Schweiz setzt sich als Mitglied internationaler Organisationen auch dafür ein, dass die Organisationen selbst ausreichende Mittel in ihre Budgets aufnehmen, um die notwendigen Massnahmen zur Verbesserung der Innensicherheit finanzieren zu können.

Zur Überprüfung und gegebenenfalls Anpassung der Sicherheitsvorkehrungen für Uno-Institutionen in der Schweiz arbeiten die Behörden auf Stufe Bund, Kanton und Stadt Genf eng mit den betroffenen Organisationen zusammen.

In Bezug auf die Infrastruktur setzt sich die Schweiz dafür ein, dass auf ihrem Gebiet den internationalen Organisationen ein attraktives Angebot an Büroräumlichkeiten zur Verfügung steht. Im Grossraum Genf leistet diesbezüglich die Immobilienstiftung für die internationalen Organisationen (Fipoi) einen zentralen Beitrag.

Schlussbemerkung: Die in der Bundesverfassung verankerten aussenpolitischen Ziele der Schweiz stimmen mit denen der Uno-Charta überein. Folglich stellt die Uno für die Schweiz ein zentrales Instrument zur Verwirklichung ihrer Ziele und zur Interessenwahrung auf internationaler Ebene dar. Die Schweiz will innerhalb dieses Rahmens die Achtung der Menschenrechte, die Demokratie sowie das friedliche Zusammenleben der Völker fördern. Sie will zur Linderung von Armut und Not in der Welt beitragen und schliesslich die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen fördern. Als Gaststaat internationaler Organisationen und Konferenzen hat die Schweiz die Gelegenheit, ihre Interessen verstärkt zur Geltung zu bringen. Bei der Wahrung ihrer Interessen wird die Schweiz darauf achten, dass die laufenden Reformen nicht zu einer Schwächung der internationalen Rolle Genfs führen, insbesondere nicht in jenen Bereichen, die zum anerkannten Kompetenzpool Genfs gehören.

Der Gipfel der Staats- und Regierungschefs, der M+5-Gipfel, der kürzlich, vom 14. bis 16. September 2005, in New York stattgefunden hat, sowie die 60. Session der Uno-Generalversammlung sind natürlich die wichtigen Ereignisse im Hinblick auf die Umsetzung der Uno-Reformen. Aussagen dazu werden wir wahrscheinlich im nächsten Uno-Bericht des Bundesrates lesen können. Vermutlich aber war es zu optimistisch, zu glauben, dass die Verhandlungen in dieser ersten Runde zu tiefgreifenden Reformen führen würden. Die Uno ist eben keine Weltregierung, und so ist es auch ein Stück weit illusorisch, wenn sie die eigenen Wünsche für Wirklichkeit hält. Optimismus ist zwar eine Tugend, aber damit natürlich noch kein moralischer Wert.

Zusammenfassend kann man sagen, dass der Bundesrat im Rahmen dieses Reformprozesses eine Erweiterung der Zusammensetzung des Sicherheitsrates befürwortet sowie die Schaffung einer Kommission für Friedenskonsolidierung [PAGE 733] unterstützt. Weiter unterstützt er die Schaffung eines Menschenrechtsrates, der die gegenwärtige Menschenrechtskommission in Genf ablösen soll. Ferner ist er daran interessiert, dass die Uno ihre Handlungsmöglichkeiten bewahrt, deren Wirksamkeit aber auch erhöht.

Dieser gute und interessante Bericht fand in der Kommission eine breite Zustimmung. Diskussionen gab es betreffend die Steigerung des Pflichtbeitrages der Schweiz von ungefähr 8 Prozent zwischen 2003 und 2004; insbesondere ist der Beitrag an die friedenserhaltenden Operationen von ungefähr 45 Millionen Franken auf 54 Millionen angestiegen. Dieser Anstieg ist aber dadurch begründet, dass die Schweiz eben gehalten ist, ihre Beiträge pro rata zu bezahlen. Es ist immerhin zur Kenntnis zu nehmen, dass der Beitragssatz der Schweiz für die Jahre 2004 bis 2006 mit Beschluss der Uno-Generalversammlung, wie ich es schon erwähnt habe, um einige Punkte hinter dem Komma gesenkt werden konnte.

Einen weiteren Diskussionspunkt bildete die Frage der verstärkten Teilnahme der Organisationen der Zivilgesellschaft sowie des Privatsektors an den Arbeiten der Uno. Die Kenntnisse dieser Organisationen im humanitären Bereich sind nicht abzustreiten, doch fehlt diesen NGO als politischen Akteuren die demokratische Legitimation und oftmals eben auch das Controlling.

In Bezug auf die Uno-Reformen wurde vor allem die Institution des Vetorechtes erörtert. Die Mehrheit der Kommission geht mit der Position des Bundesrates einig, dass das Vetorecht nicht weiter ausgebaut werden solle.

Die Bestrebungen der Schweiz, die bestehende Menschenrechtskommission durch einen ständigen Menschenrechtsrat zu ersetzen, wurden begrüsst. Seine Kompetenzen und sein Aktionsradius sollen sich aber auf den Kern, den Menschenrechtsschutz, beschränken.

Die Kommission hat auch die Thematisierung der Rolle der Schweiz als Depositarstaat der Genfer Abkommen sowie die Erstellung eines Gutachtens über die Rechtsfolgen der Errichtung einer Sperranlage in besetzten palästinensischen Gebieten begrüsst.

Wir erörterten auch das Kapitel über die Millenniums-Entwicklungsziele der Uno und ihre Umsetzung. In diesem Zusammenhang hat die Kommission die Stellungnahme der beratenden Kommission für internationale Entwicklung und Zusammenarbeit zur Kenntnis genommen. Die Zusammensetzung, die Funktion sowie die Bedeutung dieser Kommission wurden von der APK kritisiert. Sie ist der Ansicht, dass keine Mitglieder des Parlamentes dieser Kommission angehören sollten und dass dieses Mandat zu Doppelspurigkeiten mit den parlamentarischen Kommissionen führt.

Mit diesen Bemerkungen danke ich dem Bundesrat für den sehr guten Uno-Bericht 2005 und beantrage Ihnen mit der einstimmigen APK, von diesem Bericht Kenntnis zu nehmen.