Studer Jean · Ständerat · 2005-09-29

Wortprotokoll

Appuyée par plus de 106 000 signatures, l'initiative vise deux objectifs: premier objectif, elle vise à réglementer l'information que peuvent donner les autorités fédérales une fois les débats parlementaires terminés; second objectif, elle vise à réglementer, cette fois non seulement au niveau fédéral, mais aussi aux niveaux cantonal et communal, certains aspects de l'organisation des votations populaires.

Au niveau fédéral, cette réglementation tendrait à interdire au Conseil fédéral, aux cadres supérieurs de l'administration fédérale et aux offices de la Confédération toute activité d'information et de propagande, en particulier toute intervention dans les médias ou dans n'importe quelle manifestation, sous réserve d'une brève et unique communication du chef du département concerné. Elle vise aussi à interdire tout soutien financier ou logistique de la Confédération dans les campagnes d'information, en particulier à interdire la production de n'importe quel document, sous réserve d'une brève brochure explicative.

S'agissant du niveau fédéral, mais aussi des niveaux cantonal et communal, elle prescrit que la date des votations soit publiée au moins six mois à l'avance. Elle prescrit aussi, à l'intention de tous les organes communaux, cantonaux et fédéraux, qu'ils doivent mettre à disposition des citoyennes et des citoyens le texte soumis au vote et le texte en vigueur, et ce gratuitement. Enfin, à ces trois niveaux, elle demande que la loi fixe dans un délai de deux ans les sanctions applicables en cas de violation des droits politiques.

La première question qu'on peut légitimement se poser est la suivante: pourquoi cette initiative fédérale déploie-t-elle des effets non seulement au niveau fédéral, mais aussi aux niveaux cantonal et communal? La réponse se trouve dans la disposition concernée par l'initiative: c'est l'article 34 de la Constitution fédérale. Cet article appartient au titre 2 de notre charte fondamentale, un titre consacré aux droits fondamentaux, à la citoyenneté et aux buts sociaux. Ce titre 2 s'applique à tous les échelons de notre Etat fédéral. Ainsi, l'article 34 alinéa 1 de la Constitution garantit les droits politiques, et cette garantie vaut pour tous les échelons: fédéral, cantonal et communal. Tant qu'il ne vise pas expressément les autorités fédérales, le texte de l'initiative concerne bien tous les échelons précités. C'est le cas de l'alinéa 3 lettres c et d et de l'alinéa 4. Cet avis est celui du Conseil fédéral et de la commission.

Par 8 voix contre 0 et 1 abstention, la commission propose, comme le Conseil fédéral, de recommander le rejet de cette initiative, et ce pour plusieurs raisons.

Tout d'abord, cette initiative constitue une intrusion au niveau de l'organisation des votations sur les plans cantonal et communal. Cette intrusion ne va pas sans poser quelques problèmes dans l'organisation de ces consultations populaires, intrusion que rien ne justifie. En particulier, il n'y a pas dans l'organisation des votations cantonales et communales des difficultés ou des problèmes spécifiques qui nécessiteraient la réglementation que l'initiative voudrait imposer quant à la date de publication de la votation ou quant à la nature des documents qui doivent être mis à la disposition des citoyennes et des citoyens à ces niveaux.

Ensuite, la commission est d'avis que les autorités fédérales doivent non seulement avoir la capacité d'informer la population sur les objets soumis en votation, mais qu'elles en ont même l'obligation. Ces autorités sont et doivent être considérées, au même titre que d'autres, comme des partenaires de cette information, elles qui s'emploient à communiquer le point de vue de la majorité des membres du Parlement. Les autorités doivent être à même non seulement de fournir des informations claires sur des faits précis, mais aussi, à quelque moment que ce soit, d'apporter des précisions sur, peut-être, des incompréhensions qui seraient apparues pendant la campagne précédant la votation; elles doivent aussi être à même de rectifier des informations parfois fausses qui sont données, toujours dans la campagne précédant la votation.

La commission est aussi de l'avis que, d'une manière générale, le Conseil fédéral, les autorités fédérales s'acquittent d'une manière consciencieuse de leur tâche, fournissent des informations objectives, toujours par rapport à la position adoptée par la majorité des membres du Parlement. Il est vrai que le rôle du Conseil fédéral a évolué ces dernières années, notamment en raison de l'importance croissante donnée à la politique de communication. Mais ce n'est pas simplement le rôle du Conseil fédéral qui a évolué, c'est finalement le positionnement de l'ensemble des acteurs de la vie politique qui a aussi changé ces dernières années dans la relation avec les médias, avec le domaine de la communication.

Le Conseil fédéral a pris conscience en outre de son rôle et de l'évolution de celui-ci et a décidé de réglementer sa politique d'information, notamment en édictant des lignes directrices résultant d'une analyse faite par la Conférence des services d'information élargie. Et de l'avis de la commission, ces lignes directrices vont - et c'est le cas de le dire - dans la bonne direction. Elles correspondent à la responsabilité en matière d'information que doit avoir un gouvernement, responsabilité qui lui a d'ailleurs été donnée par la population qui a adopté la Constitution fédérale, laquelle contient une disposition extrêmement claire à ce sujet quant aux obligations du gouvernement de participer à la formation de l'opinion.

On relèvera par ailleurs que le Conseil fédéral n'est pas le seul à délimiter cette politique d'information: les tribunaux d'une certaine manière y contribuent aussi. Ainsi le Tribunal fédéral a été appelé à définir un certain nombre de principes pour assurer dans la société démocratique qui est la nôtre de quelle manière les autorités pouvaient s'engager dans la formation de l'opinion; il a été appelé à dégager aussi un certain nombre de limites, dont se sont inspirées les autorités fédérales pour adopter leurs directives.

Il y a aussi eu des interventions parlementaires à ce sujet, certes peut-être parfois contradictoires, mais certaines d'entre elles ont déjà reçu l'aval de notre conseil: ce sont celles qui visaient à promouvoir un engagement actif des autorités fédérales. On peut penser ici à l'initiative parlementaire Burkhalter 04.463, qui vise à favoriser une information claire et objective de la part des autorités fédérales, certes dans le cadre d'une disposition légale, mais c'est quand même un engagement précis qui va dans le prolongement de l'attitude qu'adoptent les autorités fédérales dans ce domaine. De l'avis donc de la commission, le Conseil fédéral est un gouvernement et on ne comprendrait pas qu'un gouvernement [PAGE 796] ne s'engage pas dans une votation populaire pour défendre l'avis de la majorité des membres du Parlement.

La commission relève enfin que l'application même de l'initiative, outre ses principes, est de nature à poser quelques problèmes. Ainsi, l'initiative prévoit que s'il y a une information à la population, elle soit donnée par le chef du département compétent. On sait que cela peut susciter quelque difficulté: on a vu des chefs de département n'être pas toujours convaincus - et c'est un euphémisme! - par les décisions prises par la majorité des membres du Parlement. Il est nécessaire peut-être qu'il y ait là une certaine marge de manoeuvre pour le gouvernement. On ne comprendrait pas non plus - si vous me permettez cette allusion - que finalement l'avis d'un membre du gouvernement ne puisse pas être exprimé au niveau des autorités fédérales, mais puisse être repris dans le cadre d'annonces publiques payées par une fondation par exemple.

En fait, le Conseil fédéral doit garder sa capacité de communication, y compris dans le cadre des votations. De l'avis de la commission, jusqu'à maintenant il s'en est acquitté avec clarté et objectivité.

Ce sont ces raisons qui ont conduit la commission, sans aucune opposition, à vous recommander le rejet de cette initiative populaire.