Inderkum Hansheiri · Ständerat · 2005-09-29

Wortprotokoll

Auch wenn Ihnen, wie es unser Kommissionspräsident soeben gesagt hat, die Staatspolitische Kommission ohne Gegenstimmen bei 1 Enthaltung beantragt, diese Initiative zur Ablehnung zu empfehlen, ist es angemessen, dass wir uns im Plenum unseres Rates mit ihr noch etwas vertiefter auseinander setzen. Die Initiative beschlägt ja einen sehr interessanten und wichtigen Gegenstand, nämlich das Spannungsverhältnis zwischen dem Recht des Bürgers und der Bürgerin auf freie Willens- und Entscheidfindung einerseits und dem Recht oder allenfalls gar der Pflicht von Regierung und Verwaltung zu informieren andererseits. Ich meine, dass man gut daran tut, sich zu vergegenwärtigen, was denn eigentlich die Lehre - die Rechtslehre, die Staatsrechtslehre - und auch die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu diesem Thema sagen.

Was die Rechtslehre anbetrifft, so muss man zwischen der älteren und der neueren Staatsrechtslehre unterscheiden, wie das ja heute bei verfassungsrechtlichen oder staatspolitischen Fragen meistens der Fall ist. Die ältere Lehre hat einhellig die Meinung vertreten, dass sich die Behörden grundsätzlich aus Abstimmungen herauszuhalten hätten, weil behördliche Informationen im Vorfeld von Abstimmungen als potenzielle Gefahr für die freie und ungehinderte Willens- und Entscheidfindung des Bürgers und der Bürgerin betrachtet wurden.

Heute, so wird in der Botschaft festgehalten - zu Recht eigentlich, Frau Bundeskanzlerin -, wird diese Lehre kaum mehr vertreten. Aber ich möchte doch auf einen meines Erachtens bedenkenswerten Beitrag von Hansjörg Seiler in der Festschrift für Professor Thomas Fleiner hinweisen. Herr Seiler, der übrigens in der Botschaft auch erwähnt ist, macht beispielsweise in diesem Beitrag darauf aufmerksam, dass in denjenigen Fällen, in denen eine Volksabstimmung stattfinde - sei dies aufgrund eines fakultativen oder aufgrund eines obligatorischen Referendums -, die Regierung eigentlich nicht mehr das Volk vertrete, dass also mit anderen Worten in solchen Fällen das Repräsentationsprinzip durch das direktdemokratische Prinzip ersetzt werde.

Die aktuelle Lehre schliesst aus Artikel 34 Absatz 2 der Bundesverfassung auf ein Informationsrecht oder gar eine Informationspflicht des Bundesrates. Da aber Absatz 2 von Artikel 34 der Bundesverfassung die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe des Bürgers und der Bürgerin garantiert, ergibt sich eigentlich aus dieser Rechtsauffassung logischerweise, dass die Information die Grundsätze der Objektivität, der Ausgewogenheit und der Verhältnismässigkeit zu beachten habe.

Bei der Rechtsprechung des Bundesgerichtes sieht es ähnlich aus. Auch da muss man zwischen einer älteren und der aktuellen Rechtsprechung unterscheiden. Die ältere Rechtsprechung des Bundesgerichtes war eigentlich ganz auf der ursprünglichen Linie der Staatsrechtslehre, insofern, als das Bundesgericht festgestellt hat, dass die Freiheit der Meinungsäusserung grundsätzlich jede Einflussnahme der Behörden ausschliesst, welche geeignet sei, die freie Willensbildung zu beeinflussen.

Wegleitend ist heute der Bundesgerichtsentscheid 130 I 290ff., der sagt, aus Artikel 34 Absatz 2 der Bundesverfassung folge die Verpflichtung der Behörden auf eine korrekte und zurückhaltende Information im Vorfeld von Abstimmungen. Insbesondere muss nach Auffassung des Bundesgerichtes die Information sachlich sein. Das Bundesgericht hält im erwähnten Entscheid mit Bezug auf das Erfordernis der Sachlichkeit wörtlich fest, der Sachlichkeit würden Informationen genügen, "wenn die Aussagen wohlabgewogen sind und beachtliche Gründe dafür sprechen, wenn sie ein umfassendes Bild der Vorlage mit Vor- und Nachteilen abgeben und den Stimmberechtigten eine Beurteilung ermöglichen oder wenn sie trotz einer gewissen Überspitzung nicht unwahr und unsachlich bzw. lediglich ungenau und unvollständig sind".

Beurteilt man nun den Text der Initiative im Lichte dieser Parameter von Staatsrechtslehre und bundesgerichtlicher Rechtsprechung, so muss man klar zu einer Ablehnung kommen. Denn die Initiative verbietet im Grundsatz - es gibt zwei Ausnahmen, sie wurden vom Herrn Kommissionspräsidenten erwähnt - dem Bundesrat eigentlich jegliche Informationstätigkeit, und zwar mit dem Abschluss der parlamentarischen Beratungen; Herr Kommissionspräsident Studer hat es ebenfalls gesagt.

Die Initianten sagen, der Bundesrat könne - und er solle auch - vorher, das heisst bis zum Abschluss der parlamentarischen Beratungen, informieren. Nachher aber sei die Information allein Sache der Parteien, der Verbände usw. Die Initianten, so könnte man sagen, gehen gleichermassen idealtypisch davon aus, dass die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger jeweilen alles aufnehmen, was der Bundesrat im Vorfeld der parlamentarischen Beratungen oder spätestens beim Abschluss der parlamentarischen Beratungen sagt. Sie würden das dann alles im Kopf behalten und würden dann, wenn der Abstimmungskampf beginnt, die Argumentation von Bundesrat und Verwaltung immer noch erwägen.

In Tat und Wahrheit ist es doch so, dass das Gros der Stimmberechtigten sich erst im Verlauf der Abstimmungskampagne mit einer Vorlage befasst. Und eben aus diesem Grund muss es dem Bundesrat möglich sein, seinerseits über Abstimmungsvorlagen informieren zu können, auch nach Abschluss der parlamentarischen Beratungen, insbesondere auch, um offensichtliche Falschinformationen korrigieren zu können. Schon aus diesen wenigen Gründen ist die Initiative abzulehnen.

Es gibt nach meiner Auffassung noch andere Gründe, weshalb die Initiative abzulehnen ist. So ist sie meines Erachtens sehr unsorgfältig redigiert. Das sehen Sie z. B., wenn Sie die Buchstaben a und b lesen. Buchstabe a von Absatz 3 befasst sich mit der Informations- und Propagandatätigkeit. Hier wird aber als Ausnahme nur die einmalige kurze Information durch den Vorsteher oder die Vorsteherin des jeweiligen Departementes erwähnt. Das Hauptelement der Information, nämlich die Informationsbroschüre, die wir schon seit längerer Zeit haben, wird dann lediglich unter Buchstabe b, der sich ja mit der Finanzierung befasst, quasi indirekt erwähnt. Das ist nur ein Argument, es gäbe noch andere, die zeigen, dass diese Initiative sehr unsorgfältig redigiert ist.

Der Initiativtext ist nach meiner Auffassung auch nicht verfassungswürdig, nicht nur materiell, sondern auch formell. Er weist einen zu hohen Konkretisierungsgrad auf. Von daher gesehen stellt sich auch die Frage - Herr Kollege Stähelin hat in der Kommission darauf hingewiesen -, ob die Initiative bei Artikel 34 Absatz 3 überhaupt am richtigen Ort angesiedelt ist oder ob sie nicht eher bei Artikel 180 der Bundesverfassung anzusiedeln wäre, indem die dortige Bestimmung zu ergänzen wäre. Denn diese Bestimmung, Artikel 180 in seiner heutigen Ausgestaltung, Frau Bundeskanzlerin, ist [PAGE 797] nach meiner persönlichen Überzeugung, entgegen dem, was der Bundesrat sagt, keine genügende Verfassungsgrundlage für das, wovon wir hier sprechen, nämlich für die Informationstätigkeit des Bundesrates und der Verwaltung im Vorfeld von Abstimmungen.

Also ist die Initiative klar abzulehnen.

Ich möchte in diesem Zusammenhang schliesslich noch darauf hinweisen, dass der Bundesrat von sich sagt, er würde sich an die Grundsätze von Lehre und Rechtsprechung halten - ich habe versucht, Ihnen diese aufzuzeigen. Ob er bzw. jedes einzelne Mitglied sich auch tatsächlich an diese Grundsätze hält, möchte ich Ihrem persönlichen Urteil überlassen. Ich jedenfalls habe nicht nur, aber insbesondere auch und schon lange mit dem Umstand Mühe, dass es nun offenbar zur Regel geworden ist, dass sich die Mitglieder des Bundesrates jeweilen vor Abstimmungen in die "Arena" begeben. Meines Erachtens hat das auch mit der Würde des Amtes zu tun, denn es gibt immer wieder Leute in der "Arena", die sehr ungehemmt sind, wenn es um gewisse Themata geht, und da steht meines Erachtens eben auch die Würde des Amtes des Bundesrates bzw. der Mitglieder des Bundesrates zur Disposition.

Aus diesem Grunde, glaube ich, besteht schon ein gewisser Handlungsbedarf, dass man sich mit diesem Thema noch etwas vertieft befasst, und deshalb - auch das hat Herr Kommissionspräsident Studer erwähnt - sind wir der Meinung, dass wir uns auf der Grundlage der parlamentarischen Initiative Burkhalter 04.463, der beide Staatspolitischen Kommissionen Folge gegeben haben, und aufgrund der Motion 03.3179 des Nationalrates, die wir lediglich als Postulat überweisen wollen, noch etwas mit dem Thema befassen sollten.

Aber wie gesagt, ich beantrage Ihnen mit Überzeugung, diese Initiative zur Ablehnung zu empfehlen.