Huber-Hotz Annemarie · 2005-09-29

Wortprotokoll

Ich danke Ihnen und Ihrer Kommission für die klare Haltung in Bezug auf diese Volksinitiative. Besonders bedanken möchte ich mich für die interessante und hochstehende Debatte. Sie zeigt, dass Sie den Bundesrat in seiner Auffassung, diese Initiative ohne Gegenentwurf zur Ablehnung zu empfehlen, bestärken. Ich hoffe natürlich, dass der Rat der Kommission folgen wird. In den diversen Voten aus Ihrer Mitte wurden die Gründe für die Ablehnung der Initiative dargelegt. Erlauben Sie mir, dass ich nochmals auf diese Argumente eingehe, weil es um eine staatspolitisch wichtige Frage geht.

Weshalb lehnt der Bundesrat die Initiative ab? Zuerst einmal einfach deswegen, weil sie Forderungen aufstellt, die aus unserer Sicht völlig übertrieben sind, aber auch, weil sie den Bedürfnissen der Referendumsdemokratie in keiner Art und Weise entspricht. Ich möchte dies vor allem anhand der vier Ziele der Initiative näher erklären.

Zum ersten Ziel: ein Informationsverbot für den Bundesrat und die Kaderangehörigen der Bundesverwaltung, die auf jegliche Informations- und Propagandatätigkeit verzichten müssten. Das steht im Initiativtext. Ausgenommen wäre nur eine einmalige Information der Bevölkerung durch den zuständigen Departementsvorsteher oder die zuständige Departementsvorsteherin.

Was hat dieses Informationsverbot für Auswirkungen? Zuerst einmal ist es für mich nicht verständlich, dass die Initiative in einem Atemzug von Informations- und Propagandaverbot spricht. Es ist unbestritten, dass Propaganda nicht zulässig ist. Der Bundesrat hat dies auch wiederholt bekräftigt in den verschiedenen Unterlagen, die Sie kennen. Natürlich ist eine Grenzziehung zur erlaubten behördlichen Information nicht immer einfach; Frau Heberlein hat darauf hingewiesen. Aber gerade deshalb hat der Bundesrat in der Botschaft zur Volksinitiative und in weiteren Dokumenten klar dargelegt, was er unter Information versteht: Eine Information hat sich nach den Grundsätzen der Kontinuität, der [PAGE 802] Transparenz, der Sachlichkeit und der Verhältnismässigkeit zu richten. Propaganda ist nach Ansicht des Bundesrates etwas völlig anderes.

Das Informationsverbot in Artikel 34 Absatz 3 Buchstabe a der Volksinitiative betrifft auch die oberen Kaderangehörigen der Bundesverwaltung, und hier ist nicht klar, was damit gemeint ist. Gerade auf Verfassungsebene sollte man klar und deutlich festlegen, was gemeint ist. Es fehlt dieser Verfassungsbestimmung aber an Präzision und Sorgfalt, obwohl sie detailliert ist, wie Frau Heberlein zu Recht erwähnt hat. Unklar ist, ob das gesamte obere Kader gemeint ist oder ob es nur um diejenigen Kadermitglieder geht, die sich mit der betreffenden Vorlage zu befassen haben. Es ist auch nicht klar, wo die Abgrenzung für dieses obere Kader in Bezug auf ihre private Meinung ist. Deshalb betrifft diese Initiative unserer Ansicht nach auch die Meinungsfreiheit, die allenfalls eingeschränkt werden soll.

Dieses Informationsverbot betrifft aber auch den Bundesrat als Kollegialbehörde. Neu dürfte nach der Initiative nur noch ein Mitglied des Bundesrates kurz Stellung nehmen, nämlich der Vorsteher oder die Vorsteherin des zuständigen Departementes. Ausgeschlossen wäre zum Beispiel eine Intervention des Bundespräsidenten oder der übrigen Mitglieder der Landesregierung. In Bezug auf die Mehrsprachigkeit unseres Landes zum Beispiel scheint es uns jedoch wichtig, dass die Haltung des Bundesrates auch in verschiedenen Sprachen vertreten wird. Ich glaube, es ist wichtig, dass sich alle Bundesräte an der gemeinsamen Haltung des Bundesrates beteiligen und sie auch vertreten können. Ich bin froh über die einladende Aussage von Herrn Briner, dass die Bundesräte in den Kantonen jeweils willkommen sind. Die Initiative hat also Auswirkungen auf das bundesrätliche Kollegialitätsprinzip, und diese Auswirkungen könnten unserer Ansicht nach gravierend sein.

Ich bin Herrn Schmid-Sutter dankbar für seine Ausführung zur Konkordanzdemokratie und nehme sie für die weiteren Diskussionen um diese Initiative, aber auch grundsätzlich zur behördlichen Information natürlich gerne auf. Ich möchte ihm allerdings sagen, dass es nicht immer dieselben Minderheiten sind - die allenfalls sehr gross sein können -, sondern dass Minderheiten wechseln können und deshalb nicht immer dieselben Teile der Bevölkerung betroffen sind.

Als zweites Ziel statuiert die Initiative ein Kampagnenverbot: Die Beteiligung an der Finanzierung, Durchführung und Unterstützung von Informationskampagnen soll verboten werden. Dies betrifft natürlich auch die Produktion und Publikation von Informationsmaterial. Ausgenommen sind gemäss Initiative einzig die Erläuterungen für die Stimmberechtigten.

Im Unterschied zum ersten Ziel betrifft dieses hier nicht nur den Bundesrat, sondern auch das Parlament als Behörde, weil es sich an den Bund generell richtet. Ich glaube, dass ein ganz entscheidender Punkt der Initiative auch hierin besteht, dass nicht nur die Tätigkeit des Bundesrates auf ein Minimum beschränkt werden soll, sondern letztlich auch jene des Parlamentes als Behörde. Das Parlament soll auch in seiner Informationstätigkeit eingeschränkt werden. Ich denke zum Beispiel an die Homepage des Parlamentes, an die Dokumentationen, die Sie selbst von den Parlamentsdiensten erhalten.

Man muss sich vorstellen, dass sich nach der parlamentarischen Debatte und nach der Schlussabstimmung weder der Bundesrat noch die Bundesversammlung äussern könnte. Das heisst nichts anderes, als dass die beiden staatsleitenden Organe, Bundesrat und Parlament, im Vorfeld von Abstimmungen auf ein Minimum an Informationsmöglichkeiten beschränkt werden und dass damit die Funktionsweise unseres Staates in einem zentralen Bereich betroffen wird.

Wer würde nach der Parlamentsabstimmung über die Parlamentsvorlagen informieren? Natürlich werden das die einzelnen Mitglieder des Parlamentes tun. Aber es braucht - das haben Sie in Ihrer Debatte auch unterstrichen - eine Behörde, die die Vertretung der Vorlagen übernimmt. Der Bundesrat hat deshalb nicht nur ein Informationsrecht, sondern auch eine Informationspflicht, wie dies in Artikel 180 der neuen Bundesverfassung, aber auch in der nachfolgenden Gesetzgebung, den Artikeln 10 und 11 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes, ausdrücklich festgelegt ist.

Die Staatsleitung hört also mit dem Schluss der parlamentarischen Debatte nicht auf. Der Bundesrat muss auch in der intensivsten Phase der Willensbildung präsent sein. Er muss Fragen beantworten, Unklarheiten beheben, auf neue Argumente eingehen, aber auch die Zusammenhänge eines Entscheides aufzeigen können. Die Stimmberechtigten haben ein Anrecht darauf.

Ich danke Herrn Pfisterer und Herrn Marty auch für den Hinweis auf die Versammlungsdemokratie, auf den wichtigen Dialog zwischen den Behörden und dem Volk, der sich vor allem in der Kommunikationspflicht des Bundesrates äussert. Erlauben Sie mir in diesem Zusammenhang noch zwei Bemerkungen:

1. Die Stossrichtung der Initiative entspricht nicht dem geltenden Recht. Artikel 34 Absatz 2 der Bundesverfassung hält den Schutz der freien Willensbildung und der unverfälschten Stimmabgabe fest. Die freie Willensbildung ist nicht nur dann bedroht, wenn der Staat Propaganda betreiben würde, sondern auch dann, wenn der Willensbildungsprozess ausschliesslich Privaten überlassen bliebe. Sachliche, transparente und verhältnismässige behördliche Information im Vorfeld von Abstimmungen ist ein unverzichtbarer Beitrag zu einem freien und umfassenden Meinungsbildungsprozess. Herr Gentil hat zu Recht darauf hingewiesen, dass es nicht angeht, einen "vide institutionel" zu belassen, sondern dass eben die Pflicht besteht, rechtzeitig und umfassend zu informieren.

Natürlich müssen der Bundesrat und die Bundesverwaltung Zurückhaltung üben. Zu viel und eine zu hektische Information wäre meines Erachtens weder nötig noch sinnvoll; einige von Ihnen haben darauf hingewiesen. Herr Inderkum hat den Unterschied zwischen der alten Lehre und der neuen Lehre dargelegt. Aber auch Herr Schmid hat sich dieser Frage angenommen. Ich glaube, es ist richtig, dass der Bundesrat hier Zurückhaltung übt. Allerdings gehe ich mit Herrn Brändli nicht einig, wenn er sagt, dass das Volk nie falsch entscheide. Das Volk hat immer das entscheidende letzte Wort, aber das Volk hat nicht immer Recht; das möchte ich klar festhalten.

2. Zur Informationspraxis des Bundesrates: Das offizielle Engagement der Mitglieder des Bundesrates hat eine lange Tradition, entgegen vielleicht der alten Lehre, wie sie Herr Inderkum ausgeführt hat. Schon 1895 zum Beispiel hat der damalige Bundesrat Emil Frey an einer Versammlung in Basel vor etwa 2000 Teilnehmern für die Annahme des Militärartikels geworben. Aber auch in den Siebzigerjahren hat sich der Bundesrat im Vorfeld von Volksabstimmungen vermehrt engagiert.

Ebenfalls hat die schriftliche Information der Behörden eine Tradition. Seit Anfang der Siebzigerjahre besteht die Praxis, regelmässig auch im Fernsehen aufzutreten. Das hängt zum einen mit dem veränderten medialen Umfeld zusammen, zum anderen aber auch mit dem vermehrten Engagement der Privaten in den Abstimmungskämpfen. Die Herren Schmid und Gentil haben auf die Kampagnen der Privaten hingewiesen. Die bundesrätliche Information ist daher auch eine Antwort auf das veränderte mediale und politische Umfeld im Vorfeld von Volksabstimmungen.

Zu den zwei weiteren Zielen der Initiative, der Forderung nach einem festen Termin, der im Vorfeld von Abstimmungen festgelegt werden sollte, dass nämlich der Abstimmungstermin zwingend sechs Monate im Voraus publiziert werden soll, und auch der Forderung, dass die Abstimmungsunterlagen von den geltenden Gesetzestexten begleitet sein sollen: Die Problematik dieser Forderung hat Herr Stähelin ausführlich erwähnt. Die Forderung hat, weil sie im ersten Teil der Verfassung platziert ist, auch direkte Auswirkungen auf die Kantone und die Gemeinden. Vor allem die zwingende Frist von sechs Monaten würde die Gemeinden in Schwierigkeiten bringen - ganz abgesehen von der Kostenfolge in Bezug auf die Abstimmungsunterlagen, der auch die Kantone und Gemeinden unterworfen wären.

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Nicht erwähnt haben Sie in Ihrer Debatte die Forderung der Initiative, wonach im Gesetz Sanktionen gegen die Verletzung der politischen Rechte festgelegt werden sollen. Solche Sanktionen haben der Bundesrat und auch das Parlament in den letzten Jahren wiederholt abgelehnt. Ich glaube, dass auch hier kein Handlungsbedarf besteht.

Ich fasse zusammen: Der Bundesrat lehnt die vorliegende Initiative deutlich ab. Die Initiative dient keineswegs der Volkssouveränität, wie sie in ihrem Titel suggerieren möchte, sondern will im Gegenteil dem Volk einen wichtigen Anteil der Informationen, nämlich die Information durch die Regierung und das Parlament, vorenthalten. Nach unserer Auffassung verträgt sich das weder mit dem verfassungsrechtlichen Informationsauftrag noch mit der Aufgabe staatsleitender Organe. Zur Staatsleitung gehört auch und insbesondere die Information im Vorfeld von Abstimmungen. Schliesslich ist die Initiative nicht klar formuliert und lässt einige Fragen offen, wie Sie in Ihrer Debatte erwähnt haben.

Ich beantrage Ihnen im Namen des Bundesrates, die Initiative "Volkssouveränität statt Behördenpropaganda" ohne Gegenentwurf zur Ablehnung zu empfehlen, bin aber gerne bereit, auf weitere Diskussionen mit Ihnen einzutreten.