preparatory:AB 62252

Wortprotokoll

Ich darf Ihnen zunächst die beiden Hauptbegehren der parlamentarischen Initiative unseres Kollegen Thomas Pfisterer in Erinnerung rufen.

Das erste Begehren geht dahin, dass die Kantone selbstständig sollen entscheiden können, ob Einbürgerungen einem Exekutivorgan oder dem Volk unterbreitet werden, entweder im Rahmen von Gemeindeversammlungen - also von offenen Dorfgemeinden - oder von Urnenabstimmungen oder, sofern vorhanden, von Volksvertretungen, also Parlamenten.

Das zweite Begehren lautet wie folgt: Die Gesetzgebung - konkret: das Bürgerrechtsgesetz - soll so angepasst werden, dass das Bundesgericht keine Entscheide auf ordentliche Einbürgerung fällen, sondern lediglich Rügen auf Verletzung verfassungsmässiger Verfahrensgarantien prüfen kann. Das impliziert logischerweise, dass für das Einbürgerungsverfahren bestimmte rechtsstaatliche Grundsätze zu beachten sind.

Den Hintergrund der Einreichung dieser parlamentarischen Initiative bildeten zwei Urteile des Schweizerischen Bundesgerichtes in Lausanne vom 9. Juli 2003, und diese erfolgten just zu einem Zeitpunkt, als sich das Parlament mit Änderungen des Bürgerrechtsgesetzes befasste. Es handelt sich zunächst um den sogenannten Entscheid Emmen. In diesem Entscheid hat das Bundesgericht erkannt, dass Einbürgerungsentscheide Verwaltungsakte seien, dass demzufolge bestimmte Verfahrensgarantien einzuhalten seien, u. a. der Anspruch auf rechtliches Gehör, aus welchem sich dann seinerseits eine Begründungspflicht ergebe.

Der zweite Entscheid betraf einen Entscheid in der Stadt Zürich. Da hat das Bundesgericht eigentlich in Fortführung des Entscheides Emmen erkannt, dass bei Einbürgerungsentscheiden an der Urne eine Begründung nicht möglich sei. Demzufolge seien derartige Einbürgerungsentscheide an der Urne nicht zulässig. Ob Einbürgerungen an Gemeindeversammlungen mit Blick auf die Begründbarkeit zulässig sind, hatte das Bundesgericht bei diesem Zürcher Entscheid noch offen gelassen. Es hat dann später - in einem anderen Entscheid, den Kanton Schwyz betreffend - die Sache im positiven Sinne entschieden: Einbürgerungsentscheide seien an offenen Dorfgemeinden möglich, sofern die Begründung sichergestellt sei.

Die parlamentarische Initiative Pfisterer Thomas wird noch nach altem Recht abgewickelt. Unser Rat hatte somit in einer ersten Phase zu entscheiden, ob für dieses Anliegen Handlungsbedarf besteht. Er gab an seiner Sitzung vom 9. Dezember 2003 der parlamentarischen Initiative mit 25 zu 9 Stimmen Folge. Das Geschäft ging dann zurück an die Staatspolitische Kommission unseres Rates, die in der Folge eine Subkommission einsetzte. Diese erarbeitete dann zuhanden der Gesamtkommission eine Vorlage, die schliesslich vor ziemlich genau einem Jahr in ein Vernehmlassungsverfahren ging.

Diese Vernehmlassungsvorlage ging eigentlich von zwei Grundsätzen aus:

1. Wir wollen eine Regelung innerhalb der Verfassung. Die Verfassung hält in Artikel 38 Absatz 2 fest, dass der Bund für sogenannte ordentliche Einbürgerungen Mindestvorschriften erlassen kann.

2. Der Einbürgerungsentscheid ist rechtlich gesehen ein Entscheid mit Doppelnatur, das heisst, ein Einbürgerungsentscheid ist zunächst ein politischer Akt. Es geht darum, wer in die staatliche Gemeinschaft, verbunden mit entsprechenden politischen Rechten, aufgenommen wird, wer, mit anderen Worten - um mit Professor Ehrenzeller zu sprechen -, Teil des Souveräns wird.

Der Einbürgerungsentscheid ist aber auch ein Rechtsanwendungsakt, d. h. ein individuell-konkreter Akt, was mit entsprechenden rechtsstaatlichen Konsequenzen, insbesondere der Begründungspflicht, verbunden ist. Das waren die beiden Grundsätze, von denen die Vernehmlassungsvorlage ausging.

Die Vernehmlassungsvorlage enthielt sodann die folgenden Elemente:

1. Ablehnende Einbürgerungsentscheide müssen begründet werden.

2. Einbürgerungsentscheide an Gemeindeversammlungen und an der Urne sollen weiterhin möglich sein, wenn die Begründung gewährleistet ist.

3. Es wurde die Möglichkeit einer nachträglichen bzw. ergänzenden Begründung oder, wenn Sie so wollen, ein Begründungssurrogat bei sogenannten obligatorischen Einbürgerungen an der Urne oder auch an Gemeindeversammlungen vorgesehen.

4. Weitere Elemente bildeten der Schutz der Privatsphäre und schliesslich die Rechtsweggarantie, der Rechtsschutz.

Die einzelnen Elemente dieser Vorlage wurden in der Vernehmlassung grossmehrheitlich begrüsst, insbesondere die Begründungspflicht als eines der zentralen Elemente der Vorlage, wenn nicht als das zentrale Element. Auf klare Ablehnung in der Vernehmlassung stiess hingegen die Möglichkeit einer nachträglichen oder ergänzenden Begründung bei obligatorischen Abstimmungen an Gemeindeversammlungen und vor allem an der Urne.

Gestützt auf diese Vernehmlassung hat die Staatspolitische Kommission die Vorlage nun bereinigt. Die erste Grundlage [PAGE 1135] für diese Vorlage ist weiterhin eine Regelung lediglich auf Gesetzes- und nicht auf Verfassungsstufe. Die zweite Grundlage haben wir ebenfalls beibehalten: Der Einbürgerungsakt ist staatsrechtlich gesehen ein Entscheid mit Doppelnatur, also in erster Linie ein politischer Akt, aber eben auch ein individuell-konkreter Akt, was mit gewissen rechtsstaatlichen Garantien verbunden ist.

Das zentrale Element der Vorlage ist, dass ablehnende Einbürgerungsentscheide, von wem auch immer diese gefällt werden, zu begründen sind. Einbürgerungen an offenen Dorfgemeinden, also an Gemeindeversammlungen, oder an der Urne, sind zulässig, wenn das kantonale Recht sie vorsieht. Diese Begründungspflicht soll sichergestellt werden, indem ablehnende Einbürgerungsentscheide nur dann zulässig sind, wenn im Zeitpunkt der Abstimmung den Stimmberechtigten ein entsprechender Antrag, d. h. auf Nichteinbürgerung, mit entsprechender Begründung vorgelegen hatte. Ich komme dann im Einzelnen bei der Detailberatung darauf zurück. Das ist wie gesagt das Hauptelement der Vorlage.

Weitere Elemente sind der Schutz der Privatsphäre und die Rechtsweggarantie, also die Beschwerdemöglichkeit, einerseits auf kantonaler Ebene, andererseits auf Bundesebene.

Die Staatspolitische Kommission Ihres Rates beantragt Ihnen einstimmig, ohne Gegenstimme, auf diese Vorlage einzutreten und den Anträgen der Kommission zu folgen.