Wehrli Reto · Nationalrat · 2006-03-20

Wortprotokoll

Der schweizerische Sozialstaat ist ein historisch erklärbares Konstrukt mit vielen Säulen, Errungenschaften, Wünschen und Fehlfunktionen. Eine grundlegende Neugestaltung wäre nötig. Das wird aber ein Ceterum censeo bleiben, denn eine sozialpolitische Reform mit Haut und Haar ist in der real existierenden Schweiz politisch nicht umsetzbar, jedenfalls nicht mehr für die hier Anwesenden. Dies festzustellen entbindet uns nicht von der Aufgabe, Verbesserungen nicht bloss anzustreben, sondern auch tatsächlich zu erreichen. Der Weg dorthin ist einschlägig bekannt: Pragmatismus heisst das helvetische Zauberwort, und so haben wir uns denn eine recht profane und doch irgendwie ewige Wiederkehr von Teilreformen zur Gewohnheit gemacht.

Die gilt auch für die IV. Nachdem am 1. Januar 2004 die 4. Revision in Kraft getreten ist, liegt uns bereits die 5. vor. Wieso ist sie nötig? Schlicht und einfach, weil der IV längst das Geld ausgegangen ist. Die chronischen Finanzprobleme sind das Hauptproblem der IV, ansonsten wäre sie kein öffentliches Thema. Die Zahlen sprechen denn auch für sich: Seit der Einführung der IV im Jahre 1960 sind deren Ausgaben laufend gestiegen. Trotz eines markanten Lohnwachstums und trotz zweimaliger Erhöhung der Beitragssätze in den Jahren 1988 und 1995 verzeichnete die IV fast immer Defizite. Ob alldem konnte selbst der politische Sündenfall eines zweimaligen bedingungslosen Transfers von 3,7 Milliarden Franken aus der EO an die IV nicht verhindern, dass sich per Ende 2005 ein kumuliertes Defizit von fast 8 Milliarden Franken angehäuft hat.

Bisher hat dieser Schuldenberg niemandem so richtig wehgetan; weder sind die IV-Prämien in entsprechendem Umfang erhöht worden, noch sind zusätzliche Steuergelder in die IV geflossen. Möglich war dies, weil man den IV-Schuldenberg in AHV-Watte packte. Derzeit trägt nämlich der AHV-Fonds die IV-Schulden, und jeden Tag - so auch heute - fallen 4,7 Millionen Franken IV-Schulden im AHV-Fonds neu an. Wenn nichts passiert, kann die AHV schon im Jahre 2011 die Altersrenten nicht mehr ordnungsgemäss auszahlen. Das offenkundige Problem wurde also nicht gelöst, sondern weiterverlagert. Und somit ist denn auch klar: Wenn wir nun nicht rasch, wirksam und zielstrebig handeln, macht der Patient IV auch noch die AHV krank.

Wo liegen die Ursachen? Konstant steigende Ausgaben und chronisch ungenügende Finanzierung - so stellt sich das betriebswirtschaftliche Problem dar. Kostentreiber Nummer eins ist die Zahl der Neurenten, die während Jahren stark gestiegen ist. Lag der Anteil der IV-Rentner im Jahre 1990 noch bei 2,8 Prozent der aktiven Bevölkerung, so waren es 2004 bereits 4,8 Prozent, also beinahe eine Verdoppelung. Wesentliche Gründe für diese Entwicklung sind die mangelhafte Koordination der verschiedenen Sozialinstitutionen, die älter werdende Bevölkerung, die wirtschaftliche Situation der letzten Jahre, ein gewandeltes Verständnis im Bereich der Gesundheit sowie neue Krankheitsbilder bzw. neue Diagnosemöglichkeiten. Die Kostensteigerung in der Krankenversicherung spiegelt sich auch in der Zweitversicherung IV und sodann in den Invaliditätsleistungen der zweiten Säule, die ihrerseits etwa 2 Milliarden Franken jährlich für Invaliditätsfälle aufbringt. Den grössten Anteil an den neuen IV-Renten haben die Gruppen von Erkrankungen, die objektiv nur schwer fassbar sind. Besorgniserregend ist der Anteil junger IV-Bezüger. Der punktuelle Missbrauch gehört ebenfalls zu den Problemen der IV, jedoch nur in untergeordnetem Masse. Jedenfalls lässt sich ein solides Sanierungskonzept mit dem zwingend notwendigen Ausschluss der schwarzen Schafe leider nicht erreichen.

So weit ganz knapp zum Hintergrund und zur Ursache.

Was steht uns gesetzgeberisch ins Haus? Der mit der 4. IV-Revision eingeschlagene Weg wird mit der vorliegenden 5. IV-Revision konsequent weiterverfolgt. Es sind namentlich folgende Massnahmen vorgesehen:

1. Ein umfassendes System der Früherfassung, der beruflichen Integration bzw. Reintegration: Betroffene Personen sollen demnach so früh wie möglich erkannt und aktiv begleitet werden, und es soll ihr Arbeitsplatz erhalten werden. "So rasch als möglich das Richtige tun", lautet unsere Devise.

2. Die Beseitigung von falschen Anreizen: So soll es namentlich nicht mehr vorkommen, dass die IV-Leistungen höher sind als der versicherte Lohn. Auch sollen die Erstversicherer ein Interesse an einer speditiven Meldung an die IV haben, damit der Arbeitsplatzverlust vermieden werden kann.

3. Die Trennung der kundenorientierten Beurteilung durch den behandelnden Hausarzt von der versicherungstechnischen Beurteilung durch den spezialisierten Versicherungsarzt: Das ist dringend notwendig.

4. Verschiedene direkte Sparmassnahmen, so z. B. die Aufhebung des sogenannten Karrierezuschlages, und vor allem die Aufhebung laufender Zusatzrenten an Ehepartner von IV-Rentnern bringen schnelle und ergiebige Einsparungen.

Insgesamt soll die Funktion der IV als Eingliederungsversicherung verstärkt werden, damit existenzsichernde Kernaufgaben der Rentenversicherung IV nicht weggespart werden müssen.

Damit ist klar: Die Finanzen sind wohl nicht das einzige, aber sie sind das Leitmotiv der 5. IV-Revision - und dies zu Recht. Wenn wir keine substanzielle aufwandseitige Verbesserung erreichen, kann die IV nicht nachhaltig saniert werden. Wer die IV nicht saniert, der nimmt Unsicherheit und soziale Unrast in Kauf. Darin liegt denn auch der Grund, wieso dieses und eben leider nur dieses Projekt den grundsätzlichen Konsens aller Bundesratsparteien gefunden hat - wenigstens das, möchte man beinahe einwerfen.

Gestatten Sie mir schliesslich einige kursorische Bemerkungen zu ausgewählten Aspekten, die im Zusammenhang mit den laufenden Bemühungen stehen und bereits an dieser Stelle Beachtung verdienen:

1. Der Rahmen der Revision: Wir beginnen heute mit der Behandlung der materiellen IV-Revision. Sie stellt keine isolierte Veranstaltung dar, sondern ist zweites Element eines dreistufigen Vorgehens zur Revision der IV. Die erste Stufe besteht in der Vorlage betreffend IV-Verfahren. Sie wurde von unserem Rat bereits behandelt, ebenso vom Ständerat, und im Dezember 2005 verabschiedet. Auf Mitte 2007 kann die Verfahrensvorlage in Kraft gesetzt werden. Der zweite Stein des Sanierungsprogramms ist die vorliegende 5. IVG-Revision. Mehr Eingliederung soll weniger Renten bewirken. Zudem bringen punktuelle Leistungskürzungen eine finanzielle Entlastung, ohne dass ein sozialpolitischer Kahlschlag betrieben wird. [PAGE 319]

Nach der vorliegend zu beratenden materiellen Revision wird über die Finanzierung der IV zu diskutieren sein. Die SGK hat entschieden, Ihnen dazu eine separate Vorlage zu unterbreiten. Dabei wird insbesondere über zusätzliche Lohnprozente und eine Erhöhung der Mehrwertsteuer zu befinden sein. In Sachen Finanzierung bereits entschieden hat die SGK einzig über die von unserer Landesregierung beantragte Senkung des Bundesanteils von 37,5 auf 36,9 Prozent. Die Kommission hat dies abgelehnt. Es ist absehbar, dass die bevorstehende Diskussion in der Finanzierungsfrage eine Differenzierung zwischen dem dringend nötigen Schuldenabbau und eventuell der Finanzierung des laufenden IV-Betriebes bringen wird. Offen ist sodann die Frage, wer zu welchen Anteilen in die Neufinanzierung mit einbezogen wird. Namentlich infrage kommen die Versicherten, die Sozialpartner, der Bund sowie die Kantone. Gerade die kantonale Mitverantwortung wurde bisher noch nicht in Erwägung gezogen, im Gegenteil. Deren Anteil am Nationalbankgold ist bereits ohne Wenn und Aber verteilt worden. Der Einzige, der in "Schutzhaft" bleibt, ist der AHV-Fonds und mit ihm der Bund.

Die Bundesrepublik Deutschland macht uns täglich vor, was passiert, wenn die Rentenkassen leer sind. Seit September 2005 muss der finanziell angeschlagene Bund dort die finanziell ausgepumpte deutsche Rentenversicherung alimentieren. Daraus einen Ausweg zu finden ist politisch fast unmöglich. Solch irreversible Zustände gilt es in der Schweiz zu verhindern.

2. Vernehmlassung und Hearings: Der Bundesrat hat eine breitangelegte Vernehmlassung durchgeführt. Über deren Ergebnisse gibt die Botschaft Auskunft. Darüber hinaus hat die SGK ihre Arbeit mit umfangreichen Hearings eröffnet. Dazu wurden Vertreter von verschiedenen Akteuren eingeladen. Das Bundesamt für Sozialversicherung hat der Kommission zudem mehrere Zusatzberichte geliefert. Ich spreche bereits an dieser Stelle den besten Dank aus für die sehr speditive und professionelle Arbeit, die von allen Mitbeteiligten geleistet worden ist.

3. Die IV - und damit meine ich die Versicherten, die Arbeitgeber, die Versicherungsträger - wird nach der vorliegenden Revision einen mittleren Philosophiewechsel erleben. In einem Wort: weg von der Rentenerwartung hin zur Mitwirkungsverpflichtung. Bisher stand allzu stark die isolierte Frage im Vordergrund: "Erhalte ich eine Rente oder nicht?" Neu wollen wir ein System installieren, das früh erfasst, früh eingreift und die Mitwirkung der Betroffenen verlangt. Arbeitsmarktfähigkeit soll erhalten oder wiederhergestellt werden. Insbesondere wird endlich Abschied davon genommen, dass zunächst während eines Wartejahres grundsätzlich nichts passiert, weil die meisten Anmeldungen ja erst eineinhalb Jahre nach Beginn der Arbeitsunfähigkeit eingehen. Die neue IV wird nicht abwarten, sondern so früh wie möglich und nötig aktiv sein. Erwarten wir keine schnellen Wunder. Die Stossrichtung jedoch, die wir der IV geben werden, ist klar und richtig. Das hat übrigens auch ein OECD-Bericht zu diesem Thema festgestellt.

4. Eine Steuerung des Systems ist möglich. Die Situation bei der IV deckt sich mit den Erfahrungen, die wir auch in anderen Sozialversicherungsbereichen machen: Arbeitslosigkeit, Krankheit, Unfall - all diese Risiken sind in der Schweiz ungleich verteilt. Die sozioökonomischen Faktoren sind entscheidend. Die Abnahme der Zahl der Neurenten seit Mitte 2003 hat nun aber gezeigt, dass auch der Supertanker IV steuerbar ist. Die 5. Revision führt konsequent zu mehr Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Versicherungszweigen, den Versicherungsträgern und dem BSV.

Insgesamt erhalten wir endlich eine Steuerung des Geschäfts und eine wirkungsorientierte Aufsicht. Die Interinstitutionelle Zusammenarbeit (IIZ) zeigt, dass all dies möglich ist.

5. Zur Entwicklung der Rentenzahlen: Die Zahl der Neuberentungen - Sie konnten dies den Medien bereits entnehmen - ist während der letzten beiden Jahre signifikant gesunken. Sich nun darauf auszuruhen wäre falsch. Es braucht die 5. IV-Revision dringend. Erstens kann nach so kurzer Zeit noch keine Trendwende belegt werden. Zweitens ist ein grosser Teil dieses Erfolgs bloss statistischer und vorübergehender Natur, denn aufgrund der Umstellung auf das Einspracheverfahren sind während einer Übergangsphase weniger Fälle rechtskräftig abgeschlossen worden. Diese werden jedoch phasenverschoben wieder zum Vorschein kommen und die Statistiken späterer Jahre belasten. Ein entsprechender Gegeneffekt ist zu erwarten, wenn die von Ihnen bereits beschlossene Rückkehr zum Vorbescheidverfahren Tatsache wird. Schliesslich wird drittens die Zahl der Rentenbezügerinnen und Rentenbezüger selbst dann noch während Jahren ansteigen, wenn wir aktuell eine Verminderung der Neuberentungen werden ausweisen können. Die kinetische Energie der alten IV-Rentenentscheide aus den 1980er und 1990er Jahren wird so oder so noch während längerer Zeit spürbar bleiben. Diese ergeben auch den grössten Finanzierungsbedarf.

6. Was in der vorliegenden Revision unberücksichtigt geblieben ist: Verschiedene Elemente sind erwogen worden und trotzdem unberücksichtigt geblieben. Sie finden diese in der Botschaft. Einzelne davon werden Ihnen als Minderheitsanträge unterbreitet werden. Dies gilt insbesondere für verschiedene Formen von Quoten, die die Kommissionsmehrheit jedoch zur Ablehnung empfiehlt - dies, obwohl wir seit dem einschlägigen GPK-Bericht wissen, dass der Bund kein Vorbild ist, indem auch er die IV gerne als Abschiebemöglichkeit in Anspruch genommen hat. Verschiedentlich kritisiert wurde sodann der angeblich mangelhafte Einbezug der Arbeitgeber. Die Kommissionsmehrheit hat davon abgesehen, darauf einzugehen, weil ausländische Erfahrungen nicht dazu Anlass geben bzw. weil sich das bereits funktionierende direkte Anreizsystem, nämlich die Anpassung der Prämienhöhe, als effizient erwiesen hat.

7. Die Evaluierbarkeit: Sehr wichtig wird eine gründliche Kontrolle der ergriffenen Massnahmen sein. Bundesrat, Parlament und Bevölkerung wollen schnell sehen, ob und wie die Massnahmen ihre Wirkung entfalten. Hier sind Zweifel angebracht, ob wir das überhaupt leisten wollen und können. Das KVG lässt grüssen. Hier können wir aber etwas zuversichtlicher in die Zukunft blicken, denn mit der 4. IV-Revision hat das Parlament in Artikel 68 IVG eine gesetzliche Grundlage für ein Forschungsprogramm IV geschaffen. Ein Silberstreifen am Horizont zeichnet sich aus diesen Gründen ab.

8. Bundesrat und Kommissionsmehrheit sind in ihrer Haltung in weiten Teilen deckungsgleich. Das kann als Indikator für eine ausgewogene Vorlage gelten. Saniert wird auch, aber ganz offensichtlich nicht primär ausgabenseitig. Angesichts der bekannten, alarmierenden IV-Kennzahlen von Sozialabbau zu reden ist deshalb objektiv falsch.

9. Die vorliegende Revision ist anspruchsvoll, und sie muss uns trotzdem nicht erschüttern. Die IV ist viel detaillierter bundesrechtlich geregelt als andere Sozialversicherungszweige, und wir können und müssen uns deshalb auf die Definition der neuen Kernfunktionen beschränken. Etwas ganz anderes wird die nachfolgende Finanzierungsdebatte sein. Dort werden wir viel unmittelbarer gefordert werden. Niemand sonst - weder Bundesrat noch EDI, noch BSV, noch IV-Stellen - trägt die Finanzierungsverantwortung. Es sind wir, es ist die Bundesversammlung, welche die Finanzierung festlegt. Dort werden wir also noch in besonderem Masse Verantwortung tragen müssen.

Doch zunächst nun Vorhang auf für den materiellen Teil! Die SGK hat die 5. IV-Revision zwischen August 2005 und Februar 2006 intensiv beraten. Sie beantragt Ihnen Eintreten auf die Vorlage und Zustimmung zu den Anträgen der Kommissionsmehrheit.