Christen Yves · Nationalrat · 2006-03-23

Wortprotokoll

Lors du Sommet de la terre de 1992 à Rio de Janeiro, la communauté internationale a adopté la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, afin de stabiliser les émissions de gaz à effet de serre provenant des activités humaines. La quasi-unanimité des climatologues reconnaît qu'elles sont responsables de l'élévation de la température sur notre Terre.

La Suisse a ratifié le protocole en été 2003. Elle s'est donc engagée à réduire, durant la période de 2008 à 2012, ses émissions de gaz à effet de serre de 8 pour cent par rapport à 1990. Depuis l'entrée en vigueur du protocole, le 16 février 2005, cet objectif est contraignant.

La loi sur le CO2, en vigueur depuis le 1er mai 2000, constitue l'instrument essentiel de la politique climatique suisse. Elle fixe l'objectif de réduction pour les émissions pour 2010 de 10 pour cent par rapport à 1990, soit 15 pour cent pour les combustibles et 8 pour cent pour les carburants - un objectif un peu supérieur à celui du protocole qui est de 8 pour cent.

La loi prévoyait, dans un premier temps, des mesures librement consenties et, subsidiairement, si les objectifs ne sont pas atteints, l'introduction d'une taxe incitative sur le CO2. Les efforts déployés par l'économie sur une base volontaire sont encourageants, mais ne suffiront pas à l'évidence pour atteindre les objectifs précités. D'où le message du Conseil fédéral et la proposition du centime climatique pour les carburants et de la taxe de 35 francs par tonne de CO2 qui frappe les combustibles. La proposition a été choisie parmi quatre variantes soumises à la consultation. [PAGE 449]

La commission a examiné la mise en oeuvre de la loi sur le CO2 en deux temps. Dans une première séance, les 7 et 8 novembre 2005, elle a abordé l'aspect juridique de la taxe sur le CO2. Il s'agissait en particulier de connaître la marge dont dispose le Parlement pour modifier le projet d'arrêté simple que lui soumet le Conseil fédéral. Si le Parlement accepte le principe d'une taxe, mais souhaite en modifier le montant, il n'est pas nécessaire de renvoyer le projet au Conseil fédéral, mais il peut simplement décider d'un montant différent, libre ensuite au Conseil fédéral de l'accepter et d'adapter le droit exécutoire ou de le refuser.

Ce n'est pas le cas des propositions qui vous sont faites. Si le Parlement souhaite que la taxe proposée par le Conseil fédéral soit partiellement affectée à un programme d'encouragement dans le domaine immobilier, deux arrêtés sont nécessaires: un premier sous la forme d'un arrêté simple concernant l'approbation du montant de la taxe sur le CO2, non soumis au référendum, et un second modifiant la loi sur le CO2, soumis au référendum facultatif. La commission n'est pas arrivée jusque-là puisque sa majorité propose finalement de renvoyer l'objet à la discussion sur le centime climatique.

Si le Parlement souhaite une taxe affectée uniquement à des mesures d'encouragement, par exemple un montant de 150 millions de francs - cela correspond à une taxe de 8 francs par tonne, soit à environ 2 centimes par litre d'huile de chauffage -, la taxe sur le CO2 ne peut alors, selon l'Office fédéral de la justice, être fondée sur la Constitution que si son taux est clairement incitatif et qu'il permet d'obtenir une réduction des émissions de CO2. Or ce ne serait pas le cas, toujours selon nos juristes fédéraux, si la taxe était de 8 francs par tonne. Cette solution nécessiterait donc une nouvelle disposition constitutionnelle.

Parallèlement à ces aspects juridiques, la commission a examiné les propositions d'une sous-commission chargée d'étudier l'initiative parlementaire Hegetschweiler 02.473, "Loi sur le CO2. Incitation à prendre des mesures d'économie d'énergie dans le bâtiment". La sous-commission a proposé précisément une affectation partielle ou totale de la taxe sur le CO2 dans le but de réaliser un programme d'économies dans le domaine immobilier. Cinq variantes ont été étudiées, de la perception de la taxe, selon le Conseil fédéral, entièrement redistribuée, c'est-à-dire incitative, à la perception d'une taxe affectée uniquement à des mesures d'encouragement, non redistribuée. Mon collègue Hegetschweiler a décrit ces propositions.

C'est sur la base de ces clarifications juridiques et de ces propositions que la commission est entrée en matière, par 14 voix contre 7 et 1 abstention.

Dans un deuxième temps, lors des séances des 23 et 24 janvier 2006, la commission a entendu les experts du centime climatique et de l'Université de Berne, en particulier Monsieur Thomas Stocker, professeur de climatologie et de physique environnementale, dont la démonstration fut convaincante. Les conclusions de son étude sont que le monde scientifique ne remet pas en cause la relation entre les émissions de CO2 et le réchauffement climatique.

La commission a pris connaissance de l'évolution probable des émissions de gaz à effet de serre selon le Protocole de Kyoto. Selon le scénario de référence, pour un coût du pétrole de 30 dollars le baril, les émissions de gaz reculent de 3,2 pour cent entre 1990 et 2010, passant de 52,45 millions à 50,77 millions de tonnes. L'écart par rapport à l'objectif de Kyoto est d'environ 2,5 millions de tonnes d'équivalents CO2.

Etant donné que la loi sur le CO2 tient compte des variations saisonnières de température, l'écart pris en compte dans le scénario se monte à 2,9 millions de tonnes. Pour combler cet écart, l'évolution des émissions par rapport à 1990 doit être de moins 15 pour cent pour les combustibles et de moins 8 pour cent pour les carburants. En chiffres absolus, le décompte pour combler ces 2,9 millions de tonnes prévoit 0,7 million par la taxe sur le CO2, 1,8 million par le centime climatique sur les carburants et enfin 0,4 million par la promotion des carburants gazeux et des biocarburants ainsi que les incitations par l'impôt sur les véhicules automobiles.

Ces chiffres sont donc basés sur le scénario de référence "pétrole à 30 dollars le baril". Devant l'évolution des prix du pétrole, l'OFEN a joué le jeu et a aussi présenté un scénario dit du pétrole cher, à 60 dollars le baril. Selon ce scénario, les 2,9 millions de tonnes excédentaires par rapport à l'objectif fixé seraient réduits de 1,8 million de tonnes, soit une lacune totale de 1,1 million de tonnes. Dans ce cas, le prix élevé du pétrole constituerait une incitation suffisante et la taxe de 35 francs par tonne de CO2 - environ 9 centimes par litre d'huile combustible - serait négligeable par rapport à la hausse déjà intervenue de 30 à 80 centimes. Le centime climatique I sur les carburants suffirait alors sans autre mesure.

Il faut admettre qu'il s'agit de chiffres indicatifs représentant des ordres de grandeur et une tendance et que, par ailleurs, les spécialistes de l'Agence internationale de l'énergie et l'industrie pétrolière ont des prévisions contradictoires - on y a fait allusion tout à l'heure. Ces prévisions sont entre un recul du prix du pétrole à 40 dollars et au contraire une stabilisation entre 60 et 70 dollars.

C'est pourquoi un des membres de la commission a proposé durant les débats un modèle d'introduction de la taxe dès que le prix du pétrole descendrait à un niveau situé au-dessous d'un certain seuil. Cette proposition n'a pas été reprise par la commission.

En proposant le centime climatique sur les carburants, mesure librement consentie en accord avec l'industrie pétrolière, et en fixant un objectif assez élevé à 1,8 million de tonnes, le Conseil fédéral a en quelque sorte ouvert la boîte de Pandore. Avec le scénario à 60 dollars le baril, l'Association suisse des propriétaires fonciers et l'USAM jouaient sur du velours en proposant une nouvelle mesure librement consentie dépassant les objectifs du centime climatique II, dit centime du bâtiment.

Le fait que des associations professionnelles économiques s'impliquent dans un projet énergétique ne doit pas être considéré comme défavorable. Celles-ci ont mandaté Monsieur Hans-Luzius Schmid, alors responsable du programme Suisse Energie, par ailleurs membre de la Fondation Centime climatique afin qu'il rédige un rapport. Il a présenté de façon convaincante à la commission le condensé de son rapport qui compte 27 pages.

Je dois signaler ici, en ma qualité de rapporteur de langue française, les vives protestations de mes collègues romands qui n'ont reçu qu'après la séance de la commission un résumé de 3 pages du rapport et qui n'ont donc pas eu accès au même document que leurs collègues alémaniques.

Les avantages du "centime du bâtiment" retenu par la commission sont les suivants: les recettes de 136 millions de francs par an seront affectées à cent pour cent à des mesures afin de réduire les émissions de CO2 par l'assainissement des bâtiments sur le plan énergétique, et à des grands projets. On estime que le facteur de l'effet de levier est de 5, ce qui correspond à un investissement total de l'ordre de 700 millions de francs. Il est limité dans le temps, à 2012, tout comme son "homologue" sur le carburant.

Le centime climatique II est une mesure librement consentie au sens de la loi sur le CO2. Il peut être mis en oeuvre très rapidement et déployer ses effets en peu de temps. Il comporte bien sûr aussi quelques inconvénients par rapport à la taxe sur le CO2. Si le prix du pétrole devait diminuer durablement, il est possible que les objectifs du Protocole de Kyoto qui ont force obligatoire ne soient pas atteints et que la Confédération soit sanctionnée à hauteur de quelques centaines de millions de francs pour la période d'engagement de 2008 à 2012, surtout si l'industrie gazière construisait quelques centrales combinées pour combler les besoins du pays en électricité vers 2020. Il est vrai que d'ici là le Parlement pourrait toujours réintroduire la taxe.

Si la taxe sur le CO2 n'est pas introduite, les engagements des entreprises qui ont choisi de réduire leurs émissions pour être exemptées de la taxe ne seront plus contraignants. La commission a entendu un responsable d'une fabrique de [PAGE 450] papier qui a présenté ses revendications pour les investissements réalisés au cas où l'on renoncerait à la taxe. Pour éviter que ceux qui ont déjà fait leurs devoirs soient pénalisés, les promoteurs du "centime du bâtiment" prévoient un dédommagement de 45 millions de francs par an.

Si la taxe sur le CO2 n'est pas introduite, la Suisse ne disposera pas du mécanisme de sanction nécessaire au fonctionnement d'un système d'échange de droits d'émission compatible avec le système européen. Cet aspect d'accès au commerce des droits d'émission est certainement le plus problématique à moyen terme.

Ces inconvénients dus au fait de renoncer à introduire la taxe sur le CO2 comme instrument permettant d'agir à grande échelle et à long terme, conformément au principe du pollueur-payeur, n'ont pas échappé à la commission; c'est pourquoi une brève discussion a porté sur l'opportunité de demander au Conseil fédéral d'élaborer dans les 18 mois un projet distinct contenant les bases légales concernant la perception et l'utilisation des centimes climatiques I et II. La commission a admis cette proposition, parce qu'il lui paraît inopportun que des montants cumulés aussi importants - soit les quelque 200 millions de francs prélevés par l'industrie pétrolière auprès des consommateurs suisses - échappent au contrôle politique.

Le groupe radical-libéral propose quant à lui de considérer le centime du bâtiment comme une pure mesure librement consentie provisoire, demandant dans sa proposition que le Conseil fédéral présente un nouveau projet de taxe au cas où les objectifs pour 2012 ne devaient pas être atteints.

La taxe conserverait dans ce cas l'effet dissuasif d'une épée de Damoclès.

Quant à la proposition de la minorité II (Bäumle), elle demande d'inscrire dans la loi les centimes climatiques pour éviter que ce soit une simple mesure volontaire.

La proposition Wäfler demande un renvoi à la commission en lui demandant d'élaborer un projet visant à encourager l'utilisation rationnelle de l'énergie pour faire baisser la consommation de carburant et de combustible fossile en Suisse. Les moyens qu'il évoque à cet effet, soit l'imposition des véhicules automobiles, la détaxe des biocarburants, le financement des énergies renouvelables - hydraulique, géothermique, biomasse et solaire -, la modification du droit du bail, font tous déjà l'objet des modifications législatives et viendront à l'appui des mesures que nous déciderons pour réduire nos émissions.

Quant à la proposition de la minorité Rutschmann, qui demande de ne pas entrer en matière, je vous invite à la rejeter, car le moment est venu d'agir maintenant et de façon déterminée; tout retard se répercutant finalement sur les perturbations climatiques toujours plus violentes que devront subir nos arrière-petits-enfants.

Placée devant des équations juridiques, fiscales et techniques complexes et le choix de la solution la plus adéquate pour diminuer les émissions de CO2 et faire face à nos engagements en rapport avec le Protocole de Kyoto, la majorité de la commission a finalement basculé dans le camp du centime climatique II et propose de renvoyer l'objet au Conseil fédéral pour qu'il présente un projet dans ce sens. La commission a pris sa décision par 13 voix contre 12.