Beck Serge · Nationalrat · 2006-06-08

Wortprotokoll

Il n'est pas nécessaire de rappeler dans les détails - je n'en aurais d'ailleurs pas le temps - la longue et tumultueuse histoire des institutions de prévoyance professionnelle de la Confédération. Il convient tout de même de ne pas oublier que les démarches législatives d'assainissement entreprises à la fin des années 1990 découlaient d'une situation déliquescente, qui avait nécessité la mise sur pied d'une commission d'enquête parlementaire. Ainsi, pendant dix ans, les chambres n'avaient pas pu adopter les comptes de la Caisse fédérale de pensions et les dossiers individuels des assurés baignaient dans un obscurantisme peu compatible avec la loi fédérale sur le libre passage. Il était donc nécessaire, dans l'intérêt des employés comme dans celui des employeurs, d'assainir la situation de la prévoyance professionnelle de la Confédération et celle des employeurs qui en dépendent.

La réforme adoptée le 23 juin 2000 était la première étape de ce processus paritairement indispensable. Quelques dinosaures de la Commission des institutions politiques (CIP), qui partagent avec moi le privilège ou le handicap d'ancienneté, savent que cette modification législative avait un goût d'inachevé. C'est pour cette raison que la motion 00.3179 de la CIP a été transmise par le Parlement au Conseil fédéral, pour charger ce dernier de présenter d'ici la fin de 2006 un projet de passage à la primauté des cotisations pour le régime de prévoyance professionnelle de la Confédération.

La prévoyance professionnelle de la corporation publique helvétique n'échappe pas aux effets de l'évolution démographique et économique. Les effets actuariels de l'allongement de l'espérance de vie entraînent une dégradation du rapport entre la période de cotisation et la période de rente. L'évolution dans le domaine du rendement des placements amène à remettre en question le taux d'intérêt technique de 4 pour cent utilisé pendant de longues périodes boursières fastes. Par ailleurs, les mesures antérieures trop fréquentes et trop généreuses de mise à la retraite anticipée continuent de peser, par le collège des retraités, sur la situation financière générale de l'institution.

La création de Publica en 2000 a cependant été un premier pas décisif dans l'assainissement financier de la prévoyance professionnelle fédérale. Le taux de couverture dépasse 109 pour cent à fin 2005 et la bonne gestion des placements laisse entrevoir que le seuil de 115 pour cent, nécessaire à la couverture des engagements de prévoyance et à la constitution d'une réserve adéquate de 15 pour cent pour fluctuation des valeurs des placements, sera atteint dans les trois à cinq ans à venir. Publica aura enfin atteint son autonomie par rapport à l'employeur et pourra exercer la gestion paritaire définie dans le cadre législatif en toute indépendance.

Les dispositions prévues pour régler ce régime seront dorénavant régies dans le cadre de deux lois distinctes qui vous sont présentées dans le présent projet: la loi fédérale régissant la Caisse fédérale de pensions traite de l'organisation, du fonctionnement et du financement de l'institution de prévoyance qui groupe les caisses distinctes de différents employeurs. Elle pose les principes concernant les placements et la présentation comptable; elle met en place des dispositions transitoires visant à la consolidation de la caisse et à la pérennité du plan de prévoyance; la loi sur le personnel de la Confédération fixe, elle, les éléments relevant du contrat de travail, soit les principes de la politique de prévoyance, en particulier la capitalisation, les limites des montants de cotisations, la durée de celles-ci, les conditions régissant les prestations.

La loi sur le personnel définit également les conditions pour la reconnaissance des unités administratives en tant qu'employeur par Publica. La volonté de la majorité de la commission est de terminer par la modification législative qui vous est proposée, ce que j'appellerai le "nettoyage des écuries d'Augias" et de mettre en place des conditions d'assainissement durable au plan systémique et institutionnel du deuxième pilier des collaborateurs de la Confédération. Le Conseil fédéral a largement négocié avec les associations de personnel pour la préparation de son message et la commission a également entendu des représentants des assurés au cours de ses travaux. La convergence de points de vue ne peut naturellement pas être totale, mais les positions des employés ont été largement intégrées dans la réflexion conduisant aux dispositions qui vous sont proposées.

Après avoir auditionné le chef du Département fédéral des finances, les représentants de la caisse, du personnel et les experts, la commission a procédé - avant d'entrer dans la discussion par article - à un certain nombre de choix de principe.

Primauté des cotisations: le passage à la primauté des cotisations, qui est sans doute la disposition majeure de ce projet, n'a jamais été combattu en tant que tel. Cette évolution illustre d'ailleurs une tendance générale de mutation dans les institutions de prévoyance. Le système de primauté des cotisations répartit les risques de l'évolution conjoncturelle entre employés et employeurs, tandis qu'en primauté des prestations, seuls ces derniers assument ce type de risque. Mais la primauté des cotisations offre surtout davantage de transparence, permettant à chaque cotisant de connaître en tout temps le capital accumulé et donc les prestations acquises. Ce système met également directement et individuellement en relation les prestations obtenues avec les cotisations versées en termes de volume et de durée, évitant ainsi les solidarités opaques et injustes entre assurés. Il convient de le rappeler aux collaborateurs de la Confédération.

Le débat, par contre, a davantage porté sur les mesures transitoires qui doivent être offertes aux assurés qui subissent par le changement du système de primauté une diminution des prestations projetées, alors que leurs cotisations vont augmenter. Il s'agit des classes d'âge de 55 à 65 ans et, dans une moindre mesure, de la classe d'âge de 45 à 55 ans. La commission a retenu - nous aurons l'occasion d'y revenir - une garantie statique des acquis à hauteur de 95 pour cent.

Taux d'intérêt technique: à une courte majorité, la commission a jugé que le taux d'intérêt technique devait figurer dans les règlements de prévoyance et non dans la loi. Ce taux est dépendant du rendement lissé des placements et doit pouvoir être adapté dans le cadre des mécanismes paritaires, compte tenu des réalités conjoncturelles.

Echelonnement des cotisations: conformément au projet du Conseil fédéral, la commission a estimé que [PAGE 805] l'échelonnement des cotisations doit être fixé dans les règlements de prévoyance et non dans la loi. Il convient pourtant de remarquer et de faire remarquer au Conseil fédéral que nous sommes au milieu de la génération d'entrée de la loi sur la prévoyance professionnelle et que d'ici deux décennies, les personnes partant à la retraite auront été soumises à cette loi pendant toute leur carrière professionnelle. L'échelonnement des cotisations et des modifications devrait donc être progressivement resserré et non pas élargi aux dépens de l'attractivité des travailleurs de plus de 50 ans. Le Conseil fédéral, en tant qu'employeur et en tant que législateur souhaitant consolider le deuxième pilier par un allongement de la vie active, doit faire preuve de cohérence et éviter les facteurs de discrimination des travailleurs âgés.

Durée de l'obligation d'assurance: le changement de système de primauté change les paramètres du débat dans ce domaine. En effet, dans un système de primauté des cotisations, toute occasion de cotiser améliore directement les prestations futures. La durée de carrière, selon le plan type indispensable pour mettre en place la primauté des prestations, n'a plus de sens. Ce changement de paramètre est difficile à intégrer culturellement, auprès des employés et même auprès de certaines des organisations qui les représentent. La majorité de la commission a donc choisi d'allonger au maximum l'obligation ou la possibilité de cotiser, dans l'intérêt des travailleurs.

Taux de couverture: la commission s'est interrogée sur la nécessité de coordonner les dispositions concernant Publica avec celles qui sont actuellement étudiées par la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique en relation avec l'initiative parlementaire 03.432 que j'ai déposée en vue de la recapitalisation des caisses de pension publiques.

L'acceptation d'une situation transitoire de découvert aurait pu être un moyen d'absorber les coûts du collège des rentiers actuels. Cette solution a été écartée par les organes de la caisse et par le Conseil fédéral en raison du transfert de charges d'une recapitalisation future - transfert des rentiers sur les actifs. La liberté de gestion paritaire des plans de prévoyance et des placements ne peut être acquise que par un bilan en caisse fermée, avec capitalisation complète et réserve de fluctuation des placements. La commission a elle aussi renoncé à ce retour en arrière, après l'effort de recapitalisation choisi en 2000. Elle salue la volonté des organes de Publica de gérer l'institution avec les contraintes et les possibilités de dynamisme des institutions autonomes du secteur privé.

Caisse fermée des bénéficiaires de rentes de Publica: c'est le point de principe qui a occupé la commission pendant l'essentiel de ses travaux. Les positions de la commission, divisée en deux camps de force égale sur ce point, n'ont varié au fil des débats qu'en fonction de la présence ou de l'absence de l'un ou l'autre parlementaire. Le Conseil fédéral, soucieux à juste titre de maîtriser l'équilibre des finances fédérales, propose, en créant, au moment de l'entrée en vigueur de la loi, une caisse séparée pour les rentiers, de combler les lacunes financières de la prévoyance de ces derniers par un financement particulier basé sur des spéculations conjoncturelles.

Cette proposition pose des problèmes majeurs au plan des principes du deuxième pilier qui postulent une solidarité entre actifs et rentiers. Découpler, à un moment arbitraire, le collège des rentiers de l'effectif des actifs parce que les rentiers ne peuvent être impliqués financièrement dans les mesures d'assainissement, c'est nier la communauté d'intérêts et de responsabilité à la gestion paritaire dont découle la situation de Publica. C'est également créer de graves inégalités de traitement entre rentiers anciens et nouveaux. L'effet de précédent ne doit pas être négligé, et les CFF annoncent déjà dans leur rapport 2005 envisager la création d'une caisse de rentiers.

Après avoir examiné un corapport de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique, lacunaire quant aux effets que constituerait la création d'une caisse fermée de rentiers sur les principes de solidarité et de la LPP, la commission a auditionné deux experts qui ont confirmé la rupture de solidarité que constituait une séparation arbitraire des collèges des rentiers et des actifs. Jugeant totalement inopportun de créer une faille dans le système fondateur du contrat social qu'est le deuxième pilier pour servir les intérêts financiers à court terme de la Confédération, la commission a finalement refusé la création d'une caisse fermée pour les rentiers. Elle propose que l'employeur fédéral verse un montant unique à Publica pour rattraper le découvert de financement de l'effectif des rentiers qui ne doit pas être supporté par les actifs. Ce montant a été évalué par l'administration à environ 900 millions de francs. Une telle solution aura l'avantage de rendre à la caisse son autonomie et ses responsabilités de gestion, à l'image des institutions autonomes de l'économie privée, sans atteinte dommageable aux principes du deuxième pilier, ni - il convient de le souligner - aux droits des cotisants.

La commission, qui a accepté le projet tel qu'amendé, par 13 voix contre 9, vous invite à entrer en matière et à procéder à la consolidation durable de la prévoyance professionnelle que la prévoyance professionnelle de la Confédération doit à ses employés. Nous pourrons ainsi enfin tirer un trait sur une période de gestion incohérente et financièrement inconséquente de ce domaine au cours des vingt dernières années.