Pagan Jacques · Nationalrat · 2006-06-13

Wortprotokoll

Le projet de loi soumis à votre attention a été examiné par la Commission des affaires juridiques de votre conseil lors de sa séance du 4 mai dernier. Ont été auditionnés à cette occasion le chef du Département fédéral de justice et police, Monsieur le conseiller fédéral Christoph Blocher, ainsi que Monsieur Heinrich Koller, directeur de l'Office fédéral de la justice et son collaborateur, Monsieur Christoph Auer, chef du Service du droit de procédure pénale et de la révision de l'organisation judiciaire fédérale.

Ce projet qui vise la mise à jour de la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale a été préalablement soumis à la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats qui l'a accepté sans modification dans sa séance du 24 avril 2006.

Après délibération, la commission de votre conseil vous propose, par 14 voix contre 0 et 7 abstentions, d'en faire de même.

Une actualité toute récente - puisqu'elle ressort du dépliant qui nous a été remis vendredi dernier - nous apprend deux faits nouveaux. D'abord, la minorité Jutzet combat le projet sur trois de ses dispositions, alors que les commissaires qui allaient la former s'étaient abstenus lors du vote sur l'ensemble en commission. Ensuite, le Conseil des Etats a adhéré vendredi dernier au projet tel qu'il est présenté par le Conseil fédéral, c'est-à-dire sans avoir, semble-t-il, porté un quelconque intérêt aux propositions d'amendement de Monsieur Jutzet. Ces propositions de la minorité Jutzet seront abordées tout à l'heure après la présentation d'ensemble du projet que le Conseil fédéral soumet à l'approbation de notre chambre.

Vous vous rappellerez certainement que le Parlement a profondément remodelé l'organisation judiciaire fédérale le 4 octobre 2002 déjà par l'acceptation de la loi fédérale sur le Tribunal pénal fédéral, puis le 17 juin 2005 par l'adoption de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral et de la loi fédérale sur le Tribunal administratif fédéral. Ces deux dernières lois prévoient que l'Assemblée fédérale règle par voie d'ordonnance certaines questions laissées ouvertes au niveau de la loi, par exemple la détermination de l'effectif des juges et la fixation des indemnités journalières des juges suppléants au Tribunal fédéral.

Dans le cadre des travaux préparatoires de ces ordonnances dont la première, donc celle concernant l'effectif des juges, a été adoptée mercredi dernier par notre conseil, le Tribunal fédéral a signalé au Département fédéral de justice et police qu'il y avait lieu de recourir à la loi pour harmoniser la durée de fonction des juges du Tribunal fédéral de Lausanne et de ceux du Tribunal fédéral des assurances de Lucerne en en coordonnant la fin commune par une disposition transitoire.

L'harmonisation de la durée des fonctions des juges fédéraux constitue la raison d'être première du projet soumis à votre attention. Celui-ci répond en outre à deux catégories d'impératifs légaux, selon le Conseil fédéral: d'abord, la nécessité de recourir à la loi pour régler les compétences des trois tribunaux de la Confédération en matière de gestion des immeubles abritant ces derniers et de l'acquisition par ces mêmes tribunaux de biens et de services liés à leur fonctionnement. Avec la prochaine entrée en vigueur de la réforme de la justice, la base réglementaire existant actuellement - il s'agit de l'ordonnance du 14 décembre 1998 concernant la gestion de l'immobilier et la logistique de la Confédération - ne sera plus suffisante et devra être relayée par des dispositions adéquates nouvelles. Ce sont justement les dispositions qui font l'objet de la controverse suscitée par les propositions d'amendement de la minorité Jutzet.

Troisième et dernier groupe de normes légales que le Conseil fédéral juge indispensable d'introduire dans le projet concerné: ce sont les dispositions d'exécution à mettre à la charge des cantons en vue de l'adaptation de leur législation en matière d'administration de la justice civile et de la justice pénale. Cette adaptation est appelée à intervenir non seulement à cause de la loi sur le Tribunal fédéral qui vient d'être adoptée, mais aussi en fonction de l'adoption attendue des codes fédéraux de procédure civile et de procédure pénale appelés à se substituer aux législations cantonales existantes. Il s'agit dans l'immédiat de coordonner les délais de transition indispensables à la réalisation de cette double réforme. Une telle demande, nous explique le Conseil fédéral, fait suite à la requête exprimée dans les cantons de pouvoir échelonner dans le temps les travaux législatifs auxquels ils devront procéder. Ces dispositions d'exécution prévoient également que les cantons devront prendre les mesures adéquates pour garantir l'accès au juge prévu à l'article 29a de la Constitution fédérale.

La mise à jour faisant l'objet du texte soumis à votre approbation affecte donc les trois lois fédérales récemment adoptées par le Parlement: d'abord celle sur le Tribunal fédéral qui se voit complétée par trois nouvelles dispositions visant respectivement l'infrastructure, la gestion des immeubles et l'acquisition de biens et de services - il s'agit de l'article 25a; ensuite, les dispositions d'exécution mises à la charge des cantons en vue de l'édification des procédures pénale et [PAGE 906] civile - il s'agit de l'article 130; et enfin la fixation au 31 décembre 2008 de la fin des mandats des juges du Tribunal fédéral élus sur la base de l'ancien droit - il s'agit de l'article 132 alinéas 3 et 4.

Autre loi modifiée, la loi sur le Tribunal pénal fédéral est complétée par un seul article 23a relatif à l'infrastructure, donc gestion des immeubles et acquisition de biens de services. Il en va de même de la troisième loi, celle sur le Tribunal administratif fédéral, dont le nouvel article 27a a une teneur identique. Au demeurant, les nouveaux articles 23a de la loi sur le Tribunal pénal fédéral et 27a de la loi sur le Tribunal administratif fédéral sont le pendant de l'article 25a de la loi sur le Tribunal fédéral auquel ils se réfèrent expressément. Pour que les choses soient plus claires, je vous invite à lire les textes légaux que je viens de citer.

En commission, le débat d'entrée en matière et la décision finale y relative n'ont donné lieu à aucune opposition à l'endroit du projet du Conseil fédéral. Les nouvelles dispositions de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral concernant les délais d'adaptation accordés aux cantons, dans la perspective de cette future mise en vigueur, ainsi que de l'unification prévue au plan fédéral des procédures pénales et civiles, ont suscité l'accord de tous les commissaires.

De son côté, la terminaison à la même date du 31 décembre 2008 des mandats des juges fédéraux n'a pas suscité de commentaires particuliers.

Il n'en a pas été de même, par contre, pour ce qui est des articles 25a de la loi sur le Tribunal fédéral, 23a de la loi sur le Tribunal pénal fédéral et 27a de la loi sur le Tribunal administratif fédéral, relatifs aux infrastructures en matière de gestion d'immeubles et d'acquisition de biens de services. C'est là qu'interviennent les trois propositions d'amendement de la minorité Jutzet, écartées par la commission dans sa séance du 4 mai 2006, et dont à son tour le Conseil des Etats n'a pas voulu dans sa séance plénière du 9 juin 2006. Contrairement à ma collègue, je me permettrai ici d'aborder les propositions d'amendement de la minorité Jutzet.

La minorité Jutzet demande d'abord la suppression de l'article 25a de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral, au motif que celui-ci jouit constitutionnellement du droit de s'administrer lui-même en tant qu'il limite cette liberté d'action en prévoyant, d'une part, que le Département fédéral des finances est en charge de la gestion et de l'entretien des immeubles, et d'autre part, que le Conseil fédéral et le Tribunal fédéral règlent par une convention les modalités de collaboration entre le Tribunal fédéral et le Département fédéral des finances.

L'article 25a de la loi sur le Tribunal fédéral est jugé comme contraire à l'article 188 alinéa 3 de la Constitution. Celui-ci prévoit en effet que le Tribunal fédéral s'administre lui-même. Alors, il est à noter que cette nouvelle version de l'article 188 alinéa 3 de la Constitution, dont la teneur actuelle établit que "le Tribunal fédéral règle l'organisation de son administration", fait partie des dispositions non encore entrées en vigueur de l'arrêté fédéral relatif à la réforme de la justice, arrêté pris en date du 8 octobre 1999.

Cette opposition de la minorité Jutzet se fonde à l'origine sur l'avis exprimé par le Tribunal fédéral lui-même dans sa prise de position du 10 février 2006 sur le projet de message et de loi concernant la mise à jour de la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale. Le Tribunal fédéral juge le complètement introduit par l'article 25a nouveau de la loi sur le Tribunal fédéral comme n'étant matériellement pas nécessaire, la nouvelle version de l'article 188 alinéa 3 de la Constitution fédérale ne prévoyant aucune restriction de l'autonomie administrative du Tribunal fédéral. Ce même Tribunal fédéral considère à cet égard que seul un contrat suffit pour régler les compétences respectives des uns et des autres, sans qu'il soit nécessaire de recourir à une disposition légale particulière.

Pour le Conseil fédéral, représenté par le chef du Département fédéral de justice et police, le principe de l'autonomie administrative du Tribunal fédéral n'est pas contestable du point de vue constitutionnel. L'affirmation de ce principe est toutefois insuffisante pour régler à elle seule toutes les questions pratiques susceptibles de se poser au niveau des compétences et des responsabilités, d'où le recours prévu à la loi et à une convention destinée à anticiper le règlement amiable de ces questions. Au demeurant, et comme l'a rappelé en commission le directeur de l'Office fédéral de la justice, le Tribunal fédéral n'est pas entièrement libre de s'administrer lui-même, puisqu'il reste soumis aux lois votées par le Parlement, notamment en matière de budget, de salaires, de nombre des juges, etc.

La majorité de la commission partage le point de vue de l'auteur du projet de loi, en considération du fait que le nouvel article 25a de la loi sur le Tribunal fédéral constitue la base légale adéquate et nécessaire pour permettre la transition du régime actuel en matière d'infrastructures à celui nécessité par la réforme de la justice introduite par l'arrêté fédéral de 1999.

On rappellera que le régime actuel repose sur la loi fédérale sur l'organisation du gouvernement et de l'administration d'une part, ainsi que sur l'ordonnance du 14 décembre 1998 concernant la gestion de l'immobilier et la logistique de la Confédération d'autre part. Selon cette ordonnance, l'Office fédéral des constructions et de la logistique a la compétence de gérer tous les immeubles civils, y compris ceux utilisés par les tribunaux fédéraux, et de couvrir de manière centralisée en biens et en services - liés à des biens - des tribunaux fédéraux notamment. Ce système a donné entière satisfaction à ses utilisateurs et le Conseil fédéral souhaite le maintenir dans la mesure du possible. Avec l'entrée en vigueur de la réforme de la justice qui va séparer l'administration du Tribunal fédéral de celle du Conseil fédéral, cette base juridique ne sera plus admissible et devra être relayée par un système nouveau, reposant lui-même sur une règle de droit définissant les grands principes en matière de répartition des compétences dans le domaine spécifique de l'infrastructure uniquement.

La majorité de la commission approuve le système nouveau proposé par le Conseil fédéral à cette fin. Elle considère que l'article 25a de la loi sur le Tribunal fédéral n'empiète pas sur l'indépendance administrative du Tribunal fédéral, mais au contraire l'accompagne là où cela s'avère indispensable du fait du silence de la loi. En cela, cette disposition lui paraît à la fois conforme au droit supérieur et représenter la base légale appropriée pour la conclusion des conventions appelées à préciser la répartition des compétences et des responsabilités entre le Conseil fédéral et le Tribunal fédéral. De telles mesures s'avèrent indispensables tant que le principe constitutionnel selon lequel l'autorité judiciaire suprême de la Confédération s'administre elle-même, ne les définit pas du tout, pour sa part.

Les deux autres propositions d'amendement de la minorité Jutzet découlent logiquement de la suppression que la minorité sollicite de l'article 25a de la loi sur le Tribunal fédéral. Il s'agit de reprendre, pour le Tribunal pénal fédéral et pour le Tribunal administratif fédéral respectivement, la règle de répartition des compétences, en matière d'infrastructures, de l'article 25a de la loi sur le Tribunal fédéral en l'adaptant formellement en son alinéa 3, à l'autorité judiciaire concernée, mais sans la référence analogique à la convention entre le Tribunal fédéral et le Conseil fédéral prévue à cette dernière disposition - qui n'a donc pas lieu d'être, selon la minorité Jutzet. Ce traitement différencié se justifie - c'est un point important - par le fait que ni le Tribunal pénal fédéral, ni le Tribunal administratif fédéral ne bénéficient de la garantie constitutionnelle de l'autonomie administrative conférée au seul Tribunal fédéral. Ces deux propositions corrigent sur ce point le projet initial du Conseil fédéral, que la minorité Jutzet confirme, pour le surplus.

En fonction de son acceptation à l'article 25a de la loi sur le Tribunal fédéral, la majorité de la commission de votre conseil conclut tout aussi logiquement au rejet de ces deux propositions d'amendement de la minorité qui lui sont liées. Elle s'en tient ainsi aux textes de base proposés par le Conseil fédéral et soutenu dans leur intégralité par le Conseil des Etats dans sa séance plénière du 9 juin dernier. [PAGE 907]

La majorité de la commission vous demande de faire de même, en acceptant l'ensemble du projet de loi soumis à votre attention.