Merz Hans-Rudolf · Bundesrat · 2006-06-15

Wortprotokoll

Die Eintretensdebatte aus dem Schosse Ihrer Kommission, insbesondere mit der Präsentation des Projektes, war grossartig. Deshalb verbleibt mir eigentlich gar nicht mehr, dieses Projekt vorzustellen, sondern nur noch, es zu kommentieren. Das werde ich gerne tun, auch wenn sich die Reihen vorübergehend etwas gelichtet haben.

Wir werden Ihnen ein Projekt Ehepaarbesteuerung präsentieren; ein Projekt, bei dem es darum geht, aufgrund eines über zwanzig Jahre alten Bundesgerichtsurteils insgesamt 240 000 Zweiverdiener-Ehepaare von der verfassungswidrigen steuerlichen Benachteiligung zu entlasten. Diese Benachteiligung ist sowohl aufgrund des Bundesgerichtsurteils wie auch aufgrund einer Motion zu beseitigen.

Der Bundesrat hat beschlossen, die Problemlösung in zwei Schritten vorzunehmen: Ein erster Schritt besteht in der Milderung der Heiratsstrafe, dieser Benachteiligung von Zweiverdiener-Ehepaaren. Ein zweiter Schritt erfolgt anschliessend durch einen Systementscheid, bei dem es darum geht, ob künftig gemeinsam oder getrennt besteuert werden soll. Es geht mithin um die Frage, ob die Individualbesteuerung oder die gemeinsame Besteuerung, das Splitting, eingeführt werden soll. Die Grundlagen für diese Entscheidung im zweiten Schritt wird der Bundesrat Ihnen noch dieses Jahr unterbreiten. Das wird eine schwierige Entscheidung sein, weil sie gesellschaftspolitische, fiskalische, administrative und andere Aspekte beinhaltet. Wir werden Ihnen die Probleme aufzeigen.

Heute geht es um den ersten Schritt. Es geht darum, dass wir mit Sofortmassnahmen den Zustand herstellen, den das Bundesgericht von uns verlangt. Es wäre ja naheliegend gewesen zu sagen: Warten wir auf den Grundsatzentscheid Individualbesteuerung versus Splitting. Aber nehmen wir einmal an, das Parlament werde sich für die Individualbesteuerung entscheiden. Dann wäre nach übereinstimmender Auffassung ein Umsetzungshorizont von etwa zehn Jahren nötig. Das würde dann bedeuten, dass in dieser störenden Frage zehn Jahre wieder nichts mehr ginge. Das sollten wir dringend verhindern.

Die Sofortmassnahmen müssen eigentlich vier Ansprüchen gerecht werden. Das ist das, was Herr Schwaller beim Eintreten gesagt hat. Sie müssen erstens rasch wirksam sein, sie müssen zweitens einfach in der Umsetzung sein, sie müssen drittens fiskalisch verkraftbar sein, und sie dürfen viertens den Systementscheid bezüglich Individualbesteuerung und Splitting nicht präjudizieren. Der Bundesrat hat über ein Dutzend Varianten und Untervarianten geprüft. Wir haben Ihnen einen grossen Teil davon in der Botschaft präsentiert. Aufgrund der Prüfung dieser Varianten haben wir, wie gesagt, festgestellt, dass es keine ideale Lösung gibt. Es gibt nur eine optimale Lösung. Die Frage war und ist: Wo ist das Optimum zu finden? Als Optimum schlägt Ihnen der Bundesrat eine sogenannte Kombilösung vor. Kombilösung nennt er es, weil er zwei Massnahmen miteinander kombiniert.

Die erste Massnahme besteht in der Erhöhung des Zweiverdienerabzuges von 7600 auf maximal 12 500 Franken. Dabei werden 50 Prozent des niedrigeren Verdienstes des Ehepaares - das wird in den meisten Fällen das Einkommen der Frau sein - zum Abzug zugelassen. Es muss aber nicht das Einkommen der Frau sein; es kann auch das Einkommen des Ehemannes sein. In jedem Fall können 50 Prozent des niedrigeren Verdienstes des Ehepaares abgezogen werden.

Die zweite Massnahme besteht in der Gewährung eines Verheiratetenabzuges von 2500 Franken, und zwar soll dieser Sozialabzug allen Ehepaaren gewährt werden, also auch Rentnerehepaaren, Einverdienerehepaaren und Ehepaaren, bei welchen die Einkünfte aus anderen Quellen als dem Erwerbseinkommen stammen.

Von allen geprüften Varianten ist das nach der Auffassung des Bundesrates die optimale. Mit dieser Variante werden 160 000 der insgesamt 240 000 Zweiverdiener-Ehepaare von der Schlechterstellung vollständig befreit, und bei den verbleibenden 80 000 Zweiverdiener-Ehepaaren wird das Problem wesentlich gemildert. Eine vollständige Beseitigung dieser Benachteiligung wäre nur mit sehr hohen Steuerausfällen möglich. Im Falle des Teilsplittings rechnen wir mit Ausfällen von 1,4 Milliarden Franken; im Falle der Individualbesteuerung gehen sie gegen 2 Milliarden Franken. Mithin muss eine vollständige Lösung des Problems mit einem Systemwechsel auch fiskalisch verkraftbar sein.

Jetzt zur Frage, warum wir mit diesem Ehepaarabzug kommen, denn ganz dogmatisch gesehen und nach dem Buchstaben würde es völlig reichen, zu sagen: Wir erhöhen den Zweiverdienerabzug - Punkt. Das ist die Kernmassnahme, und jetzt kommen wir hier mit einer zweiten Massnahme. Wir begründen das wie folgt: Seit jenem - ich sage jetzt einmal: ominösen - Bundesgerichtsurteil hat es weitere Entscheide unseres obersten Gerichtes gegeben, die sich mit der Besteuerung von Paaren befasst haben. Und das Bundesgericht ist zum Schluss gekommen, dass die Besteuerung der Zweiverdiener-Ehepaare zwar ein wichtiges Thema ist - die Benachteiligung muss beseitigt werden -, dass es aber nicht sein darf, dass dadurch dann andere Paare steuerlich benachteiligt werden.

Ich habe in der Kommission ein Bild verwendet, um das Problem zu veranschaulichen. Es ist ein vereinfachtes Bild, ich will es gerne zugeben, aber ich möchte es hier auch Ihnen schildern. Vielleicht kennen Sie ein sogenanntes Mobile, wie man es gelegentlich in Kunstmuseen antrifft. Ein Mobile ist ein Gegenstand, der aufgehängt ist und an dem dann an Drähten weitere Elemente hängen, und das Ganze bewegt sich in der Luft. Wenn Sie die Steuerbeziehungen als ein Mobile darstellen, dann müsste man zuoberst die Alleinverdiener situieren. Die Alleinverdiener müssen gemäss unserer Verfassung und gemäss dem Prinzip der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit am meisten versteuern. Daher sind sie oben. Auf einem unteren Niveau finden wir an ein und demselben Draht die Konkubinatspaare und die Ehepaare. Auf der dritten Stufe - auch einigermassen im Gleichgewicht - finden Sie das Zweiverdiener-Konkubinatspaar und das Zweiverdiener-Ehepaar.

Nun sagt das Bundesgericht, in diesem Mobile müsse ein labiles Gleichgewicht herrschen. Es lässt deshalb gewisse Spielräume zu. Das Bundesgericht hat gesagt, dass zum Beispiel auch der Spielraum zwischen Einverdiener-Ehepaaren und Zweiverdiener-Ehepaaren etwa 10 Prozent betragen darf. Es hat auch gesagt, dass sich die Relation zwischen Zweiverdiener-Konkubinatspaaren und Zweiverdiener-Ehepaaren in einer Bandbreite von etwa 10 Prozent bewegen soll. Das Bundesgericht gibt also diesem Mobile einen gewissen Spielraum; aber es ist ein labiles Gleichgewicht, und immer dann, wenn Sie an einem dieser Elemente ziehen, dann riskieren Sie, dass das ganze System aus dem Gleichgewicht gerät. Deshalb ist unsere Lösung eine optimale, eine optimierte Lösung, und deshalb [PAGE 490] mussten wir die Ehepaare einbeziehen, und deshalb sind wir eben zu diesem Ehepaarabzug gekommen. Das ist die Begründung, weshalb dieses Element dazugekommen ist.

Beim Eintreten sind einige Fragen gestellt worden, die ich gerne beantworte. Zunächst war da die Frage der gesellschaftspolitischen Aspekte, die mit jeder Steuerrevision im Bereich natürlicher Personen zwingend verbunden sind. Da wurde auch auf die Situation der Besteuerung und der Abzüge im Kinderbereich hingewiesen. Da muss ich darauf hinweisen, dass im Steuerpaket, das 2004 abgelehnt wurde, ein Kinderbetreuungsabzug vorgesehen war. Das war ein Teil der Familienbesteuerung. Dieses Thema kommt wieder. Wir haben auf einem ganz anderen Weg, nämlich auf dem Weg der Subventionierung, die Kinderkrippen und die Tagesstrukturen bereits unterstützt, und diese Unterstützungen bleiben, diese Subventionen haben Sie beschlossen. Sie werden durch diese Steuerreform nicht in Mitleidenschaft gezogen.

Damit komme ich zur Beantwortung einer Frage von Herrn Leuenberger Ernst, der gesagt hat, er befürchte, meine finanzpolitische "Frostwarnung", mit der ich unter anderem auf diese Situation aufmerksam gemacht habe, sei eigentlich jetzt ein Zurückdrehen der ganzen Situation und münde damit in eine Gefahr für die Kinderkrippenfinanzierung. Das ist nicht so. Der Grundsatz dieser Unterstützung für Kinderkrippen ist meinerseits nicht bestritten.

Was sich abspielte, war etwas ganz anderes. Als das erste Projekt auftauchte, beschlossen wir 200 Millionen Franken Verpflichtungskredite. Als dann diese Bestimmung in Kraft trat, zeigte sich, dass nur ungefähr ein Drittel dieser Mittel beansprucht wurde. Denn sie waren an die Bedingung geknüpft, dass es um den Aufbau von neuen Kinderkrippen geht und nicht um die Subventionierung von bestehenden. Dieser Prozess kam recht langsam in Gang und führte dazu, dass, wie gesagt, etwa ein Drittel der Mittel abgeholt wurde. Gestützt darauf haben wir Ihnen dann in einer zweiten Botschaft, bei der es jetzt um die Verlängerung geht, in Anlehnung an die reale Situation beantragt, 60 Millionen Franken einzustellen. Jetzt hat das Parlament jedoch gesagt: Nein, wir gehen wieder zu diesen 200 Millionen Franken zurück. Für dieses Delta zwischen 60 und 200 Millionen Franken habe ich eine "Frostwarnung" herausgegeben, und das musste ich als Finanzminister tun, denn das sind Aufstockungen, die so nicht vorgesehen waren. Mit der "Frostwarnung" wird aber natürlich der ursprüngliche Zweck der Mittel nicht infrage gestellt; es liegt mir sehr daran, das hier klarzustellen.

Eine weitere Frage bezog sich auf die Position der Finanzdirektorenkonferenz (FDK). Hier kann ich sagen, dass wir selbstverständlich mit der FDK in Kontakt standen und stehen. Wir treffen uns regelmässig, das ist für mich eine föderalistische Selbstverständlichkeit. So war es auch in diesem Punkt. In Bezug auf den Mechanismus, nämlich die Erhöhung des Zweiverdienerabzuges und das Einführen eines Ehepaarabzuges, waren und sind wir uns einig. Eine Differenz bestand in Bezug auf die Zahlen.

Die FDK hat vorgeschlagen, sowohl den Verheirateten- als auch den Zweiverdienerabzug je auf 6000 Franken festzulegen. Das hätte etwa ähnliche Mindereinnahmen zur Folge wie bei der Variante Kombi, die wir Ihnen vorschlagen. Insofern wäre das finanzpolitisch eine tragbare Lösung. Der Mangel dieser Lösung ist aber, dass sie weitaus weniger effizient ist als die Kombilösung. Denn nach der Variante der FDK wären weiterhin 160 000 Ehepaare, statt nur noch 80 000 wie bei unserer Variante, von dieser "Heiratsstrafe" betroffen. Damit ist das Problem nicht im Sinne der Motion gelöst, nach welcher "Heiratsstrafe" sofort zu beseitigen ist. Die Variante der FDK fokussiert eher auf die Entlastung der Ehepaare, indem sie statt 2500, wie wir dies vorschlagen, 6000 Franken Abzug vorsieht. Damit ist aber nicht die Milderung der "Heiratsstrafe" im Fokus, sondern es ist eigentlich ein Präjudiz in Richtung der Splittingvariante. Das wollen wir eben gerade nicht; wir wollen gerade keine Präjudizien schaffen, sondern es Ihnen überlassen, in welche Richtung Sie sich bewegen.

Eine weitere Frage von Herrn Leuenberger betraf die Finanzierung und die Kompensation dieser Massnahmen. Die Grössenordnung wird 600 Millionen Franken sein; 83 Prozent in Richtung Bund, 17 Prozent in Richtung Kantone. Wir werden damit doch etwa 540 Millionen Franken aufzubringen haben. Nun gibt es eine Regel, welche vorsieht, dass Beträge in der Finanzplanung nach dem parlamentarischen Fortschritt eingestellt werden. Oder anders gesagt: Wenn zum Beispiel beide Räte eine Motion angenommen haben, von der wir annehmen müssen, dass sie finanzielle Folgen hat, dann stellen wir das in die Finanzplanung ein. Wenn erst ein Rat entschieden hat, berücksichtigen wir das vorsichtshalber auch. So war es auch in diesem Fall. Ich weise Sie darauf hin, dass im gedruckten Finanzplan, den Sie haben, für die Jahre 2007-2009 auf Seite 20 diese Mindereinnahme bereits vorgesehen ist. Wir haben dort sogar 500 Millionen Franken vorgesehen, nicht nur 440. Wir haben diese Massnahme in der Finanzplanung integriert. Somit muss auch nichts in direktem Zusammenhang kompensiert werden. Wir müssen also nicht irgendwelche Gegenposten suchen, wo jetzt finanzielle Opfer erwartet werden.

Wir haben sodann 50 Millionen Franken vorgesehen, weil die Förderung der Arbeitstätigkeit des zweiten Ehepartners auch Wachstumseffekte hat. Wir gehen davon aus, dass das vor allem Frauen sein werden, die dann dank dieser Abzüge und dank dieser Erleichterungen entweder im Beruf bleiben - sie werden durch Steuerabzüge ermuntert, im Beruf zu bleiben - oder sogar ihren Beruf wiederaufnehmen. Das wird Wachstumseffekte haben. Wir haben diese mit 50 Millionen Franken beziffert. Das sind Beurteilungen, die einen volkswirtschaftlichen Hintergrund haben.

Sodann sehen wir vor, 50 Millionen Franken aus einem Effizienzprojekt der Steuerverwaltung zu gewinnen, genannt Insieme. Dieses Projekt Insieme bringt wesentliche Effizienzgewinne bei der Steuerverwaltung, die zum Teil auch mit der vereinfachten Erfassung zu tun haben, sodass wir hier auch 50 Millionen Franken einstellen können.

Somit ist eigentlich nichts zu kompensieren. Es gibt dann einfach in der Finanzplanung ab 2010 etwas weniger Einnahmen. Aber da wir gleichzeitig den Ausgabenplafond auch schon haben, gibt es da keine Verschiebungen mehr.

Ich komme zum Fazit: Wir schlagen Ihnen eine Variante vor, die sehr effizient ist. Es ist eine im Verhältnis "Minderertrag gegen Zielerreichung" effiziente Massnahme. Wir schlagen Ihnen eine Variante vor, bei der dank dem Verheiratetenabzug alle Ehepaare profitieren. Wir schlagen Ihnen eine Variante vor, die keine Progressionsverschärfung bringt, weil wir einen fixen Verheiratetenabzug vorschlagen. Wir schlagen Ihnen vor allem eine Variante vor, bei der keine Mehrbelastungen für andere Personenkategorien entstehen, namentlich nicht für Alleinverdiener. Das war ja im letzten Jahr der erste Antrag, der gestellt wurde und der dann in der Vernehmlassung überhaupt keine Gnade gefunden hat; dieser ist hier jetzt eliminiert. Und wir schlagen Ihnen eine Variante vor, die den Systementscheid, den Sie später zu treffen haben, nicht präjudiziert und die Ihnen die Freiheit geben wird, zu sagen, ob Sie die Individualbesteuerung wollen oder das Splittingsystem.

In diesem Sinne ersuche ich Sie, auf die Vorlage einzutreten, die Rückweisungsanträge abzuweisen und im Sinne der Anträge des Bundesrates zu entscheiden.