Leutenegger Oberholzer Susanne · Nationalrat · 2007-12-03

Wortprotokoll

Der Bundesrat hat dem Parlament mit seiner Botschaft vom 29. November 2006 den Bundesbeschluss über die Genehmigung des Fakultativprotokolls vom 6. Oktober 1999 zum Übereinkommen vom 18. Dezember 1979 zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau zur Genehmigung unterbreitet. Die Kommission für Rechtsfragen unseres Rates hat den Entwurf im Oktober 2007 mit 17 zu 3 Stimmen - mit grosser Mehrheit - gutgeheissen. Die Minderheit der Kommission für Rechtsfragen will nicht darauf eintreten; ich verweise dazu auf den Minderheitsantrag Miesch. Die Aussenpolitische Kommission hat ihrerseits einen Mitbericht zur Vorlage verfasst und sich am 21. August 2007 ebenfalls für die Genehmigung der Konvention ausgesprochen, und zwar mit 14 gegen 7 Stimmen.

Worum geht es nun bei diesem Fakultativprotokoll zum Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau? Die Menschenrechte der Frauen werden heute als integraler Bestandteil der allgemeinen Menschenrechte anerkannt. Die Vereinten Nationen haben sich seit ihrer Gründung für die Gleichstellung der Frau eingesetzt. Bereits die Charta von 1945 beinhaltet den Grundsatz der Gleichberechtigung von Frau und Mann. Die völkerrechtliche Anerkennung der Gleichberechtigung hat dann auch in verschiedenen Übereinkommen ihren Niederschlag gefunden. 1979 ist dann das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau geschaffen worden, das alle Lebensbereiche der Frauen umfasst. Für die Schweiz ist es 1997 in Kraft getreten. Es kennt wie die anderen Menschenrechtsübereinkommen der Uno das Berichtsprüfverfahren und die Staatenbeschwerde. Im Jahr 1999 wurde das Übereinkommen durch ein Fakultativprotokoll ergänzt. Das ist eben das Protokoll, das Ihnen heute für die Schweiz zur Genehmigung vorliegt. Dieses Fakultativprotokoll enthält keine neuen materiellrechtlichen Regelungen, sondern sieht ein rein prozedurales Instrumentarium zur besseren Bekämpfung jeder Form von Diskriminierung der Frauen vor. Dazu beinhaltet es zwei Kontrollverfahren, nämlich ein individuelles Mitteilungsverfahren und ein Untersuchungsverfahren.

Beim Mitteilungsverfahren kann eine Einzelperson oder eine Personengruppe dem Ausschuss der Vereinten Nationen für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau eine Mitteilung machen, wenn sie als Opfer eine Verletzung eines im Übereinkommen niedergelegten Rechts durch einen Vertragsstaat geltend macht. Der Ausschuss wiederum muss die Mitteilung in einem ebenfalls im Protokoll detailliert geregelten Verfahren - Sie finden das in der Botschaft ausgeführt - prüfen und kann dann im Fall einer Vertragsverletzung dem betreffenden Land eine Empfehlung abgeben. Es ist dann am betroffenen Staat, ob er die Empfehlung umsetzen will oder nicht.

Der Ausschuss ist also kein Gericht, sondern ein unabhängiges Gremium von Sachverständigen, und die Empfehlungen an die betroffenen Staaten sind rechtlich nicht bindend. Das individuelle Mitteilungsverfahren ist somit eine Mischung aus einem gerichtlichen Rechtsschutz und diplomatischer Vermittlung. Bei der Mitteilung handelt es sich somit - das hat in beiden Kommissionen zu Fragen Anlass gegeben - nicht um ein Rechtsmittel im eigentlichen Sinn, und die betroffenen Personen erheben nicht etwa Klage oder Beschwerde, sondern sie machen lediglich eine Mitteilung an den Ausschuss. Aktiv legitimiert zur Mitteilung sind sowohl Personen wie auch Personengruppen. Voraussetzung ist, dass diese von einer vermuteten Rechtsverletzung betroffen sind, und zwar von einer Handlung, einer Unterlassung oder etwa einer gesetzlichen Regelung, die dann eine Diskriminierung zur Folge hat. Weiter gilt der Erschöpfungsgrundsatz, das heisst, diese Personen müssen vorher alle innerstaatlich zur Verfügung stehenden Rechtsmittel durchlaufen haben, und sie dürfen nicht zugleich ein anderes Organ der Uno oder etwa des Europarates damit befasst haben. Passiv legitimiert auf der anderen Seite sind immer nur Staaten und nicht Privatpersonen.

Auf der anderen Seite haben wir im Fakultativprotokoll ein Untersuchungsverfahren. Dieses wiederum ermöglicht es dem Ausschuss, von sich aus tätig zu werden, wenn er Hinweise auf eine schwerwiegende oder systematische Verletzung der im Übereinkommen niedergelegten Menschenrechte von Frauen vermutet. Die Vertragsstaaten werden dann zur Stellungnahme aufgefordert. Voraussetzung ist, dass konkrete Hinweise vorliegen, dass es sich um schwerwiegende oder systematische Verletzungen von Menschenrechten handelt.

Dieses Untersuchungsverfahren ergänzt das individuelle Mitteilungsverfahren. Gerade bei schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen ist es für eine betroffene Person oft schwierig, eine Mitteilung zu machen. Es hat damit, neben der Unterstützung betroffener Personen und Personengruppen, vor allem auch eine präventive Wirkung.

Beim Untersuchungsverfahren sieht das Fakultativprotokoll ein Opting-out vor. Gemäss dem Stand der Botschaft haben nur gerade drei Staaten davon Gebrauch gemacht. Alle Nachbarstaaten der Schweiz haben darauf verzichtet, anlässlich der Ratifizierung eine solche Erklärung abzugeben. Die Schweiz wäre gut beraten, ebenfalls von einem Opting-out abzusehen.

Rechtlich ist Folgendes zu sagen - einfach noch zur Präzisierung; das erscheint mir wichtig, nachdem es in den Kommissionen Anlass zu Diskussionen gegeben hat -: Es besteht ein Kumulationsverbot; man muss sich entscheiden, an welches internationale Gremium man sich mit einer vermuteten Menschenrechtsverletzung wenden will. Das Protokoll enthält keine materiellrechtliche Regelung, sondern nur das Durchsetzungsinstrumentarium; das Abkommen selber hat weitgehend programmatischen Charakter. Es gibt also keine Umsetzungsmassnahmen in der Schweiz. Trotzdem erachten wir es als äusserst wichtig, dass die Schweiz das Fakultativprotokoll genehmigt und dann auch ratifiziert, denn es leistet einen wichtigen Beitrag zum weltweiten Menschenrechtsschutz bei Frauen. Zur Überprüfung der verankerten Rechte braucht es dringend Umsetzungsinstrumente.

Ich ersuche Sie deshalb, auf die Vorlage einzutreten, den Minderheitsantrag abzulehnen und das Protokoll gemäss Entwurf des Bundesrates zu genehmigen.